怒江傈僳族自治州国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要

“十三五”时期（2016—2020年），是全面建成小康社会的决胜阶段，是怒江州改善民生的攻坚期、生态文明建设的提升期、深化改革的关键期、跨越发展的加速期。《怒江傈僳族自治州国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》《中共云南省委关于制定云南省国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》和《中共怒江州委关于制定怒江州国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》编制，主要阐明在国内外发展环境错综复杂、不确定因素增多，影响经济健康发展的周期性因素和结构性矛盾相互交织，短期风险和长期积累的深层次问题相互叠加，经济下行压力进一步加大的背景下，全州经济社会发展在未来五年如何赶超实现跨越发展，明确政府工作重点，引导市场主体行为，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据，是全州各族人民齐心合力，建设民族团结进步示范州、生态文明排头兵建设的先行区、通缅达印重要辐射基地与全国全省同步建成小康社会的行动纲领。

第一篇发展基础和面临形势

第一章发展基础

“十二五”时期是怒江州发展中极不寻常的五年。党中央、国务院，省委、省政府高度重视边疆民族地区的发展，怒江发展受到了习近平总书记等中央领导的持续、高度关注，作出了一系列的重要批示，国家发展改革委和云南省人民政府在2011年、2013年先后两次召开了“怒江发展问题”座谈会，省委省政府启动实施了独龙江乡整乡推进独龙族整族帮扶、怒江州整州扶贫攻坚等专项行动。面对复杂多变的国际环境，面对经济下行压力进一步加大的严峻形势，面对干旱、滑坡、泥石流等重大自然灾害频发的困难局面，在州委、州政府的坚强领导下，全州各级各部门、各族干部群众认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会以及省第九次党代会、九届省委历次全会、州第七次党代会、七届州委历次全会精神，立足发展基础相对薄弱、发展相对滞后的实际，不断深化州情认识，以科学发展为主题，以转变经济发展方式为主线，抢抓机遇、沉着应对、攻坚克难、奋力拼搏、开拓创新，实现了发展速度加快、基础设施加强、产业培育和民生建设加速的良好态势，基本完成了“十二五”规划确定的主要目标任务，为“十三五”加快发展奠定了良好的基础。

一、综合实力得到新提升

“十二五”期间，面对自身发展能力弱和经济下行的压力，怒江州坚持立足当前与着眼长远并举、抓重点与破难点并重，坚定不移打基础，坚持不懈育产业，凝心聚力抓项目，全州经济持续健康发展，生产总值迈上百亿元台阶。2010年至2015年，生产总值从54.76亿元增加到113.45亿元，年均增长9.12%（现价年均增长15.7%）；人均生产总值从10232元增加到20950元；三次产业结构为17:30:53，非公经济增加值占GDP比重从36.2%提高到40.9%；规模以上固定资产投资从34.8亿元增加到97.69亿元，年均增长22.93%；地方公共财政一般预算收入从5.84亿元增加到9亿元，年均增长9.04%；社会消费品零售总额从14.87亿元增加到29.27亿元，年均增长14.5%；城镇常住居民人均可支配收入从10479元增加到19010元；农村常住居民人均可支配收入从2005元增加到4791元；人口自然增长率年均控制在9‰以内；城镇登记失业率均控制在4.5%的规划目标以内，居民消费价格总指数基本控制在规划目标以内，节能降耗工作按省政府下达目标顺利推进。

二、整州扶贫得到新推进

怒江州扶贫攻坚获得高位推进，2010年省委省政府启动实施了独龙江整乡推进独龙族整族帮扶三年行动计划，实现了独龙族千年跨越，在全国、全省率先创建了整族帮扶的模式。在此基础上，省委省政府把经验巩固推广到全州，启动怒江州整州扶贫工作，制定出台了《怒江州扶贫攻坚总体方案（2013—2017年）》。全州认真贯彻省政府怒江州扶贫攻坚动员会精神，落实既定目标，以整乡整村推进为平台，以贫困农户为主要对象，按照“精准扶贫”的总要求着力推进整州扶贫，每年整合各类扶贫资金10亿元以上，实施民生改善、基础设施、产业发展、社会事业、生态建设等5大类20件实事。国家进一步加大怒江扶贫的支持力度，国家发展改革委国家民委出台了《关于支持四川省凉山彝族自治州云南省怒江傈僳族自治州甘肃省临夏回族自治州加快建设小康社会进程的若干意见》，有效整合资源，形成决战扶贫攻坚的强大合力。贫困人口从2011年的31.29万人减少到2015年的14.93万人，贫困发生率从71.1%降低到33.1%。

三、基础设施得到新突破

积极推进一批事关怒江全局和长远发展的重大基础设施项目，增强了发展后劲。金六、剑兰、六曼三条二级公路建成通车，结束了怒江无高等级公路的历史。完成了包括澜沧江电站进场路、跃片公路改造、独龙江公路改造、六库怒江通达桥在内的一批重点项目，启动建设了保泸高速公路、六丙二级路一期、德贡公路、福维公路等重点工程。农村公路通达通畅快速提升，在怒江、澜沧江、独龙江完成溜索改桥35座，建成以贡山客运站为主的10个等级客运场站和76个农村客运招呼站，沿江两岸群众出行难问题得到明显改善。全州公路总里程达5647公里，其中二级公路162.08公里、农村公路4684公里。澜沧江黄登、大华桥电站开工建设，中小水电在网装机规模由89.6万千瓦增加到129万千瓦。建成了220千伏贡山输变电工程等一批电网项目，行政村通电率、自然村通电率、户通电率均达到100%。丰坪水库建成运行，黄木、瓦姑、布拉底等水库建设有序推进，农业水利化程度从29%提高到32%。城镇基础设施进一步完善，六库新城区建设和旧城区改造加快推进，兰坪、福贡、贡山县城及独龙江、拉井等特色乡镇建设扎实推进，建成一批城镇供排水、两污处理、城镇道路和绿化亮化等市政工程，常住人口城镇化率由22.35%提高到32%。

四、产业培育取得新成效

加快经济发展方式转变，着力做稳做优一产、做大做强二产、做快做活三产，大力推进产业支撑体系建设。在巩固和发展矿冶传统优势产业的同时，积极推进电力、建材、生物、文化旅游等产业建设。以兰坪、泸水两个工业园区为平台，着力推进金鼎锌业生产接替、昆钢水泥日产2500吨新型干法水泥、宏盛锦盟工业硅三期、江钨浩源日处理1000吨原矿二选厂、兰坪环邦卤水3万吨小苏打等产业项目；澜沧江干流“两站一路”建设和中小水电开发加快推进。矿冶产业得到加强，电力产业初具规模，生物产业、建材产业加快形成，旅游产业发展加快，多元支撑的产业格局正逐步形成。“十二五”期间，全州工业总产值由38.42亿元增加到52.95亿元，年均增长6.6%；规模以上工业增加值由9.79亿元增加到12.46亿元，年均增长4.9%；全州上网发电量由23.14亿千瓦时增加到32.22亿千瓦时，年均增长6.8%；旅游业总收入由8亿元增加到26.1亿元，年均增长26.7%。以核桃、漆树、花椒为主的木本油料种植面积达230万亩，草果、云黄连、秦艽、云木香等中药材种植面积达到75万亩，绿色生态产业成为广大农民增收致富的重要来源。

五、民生建设得到新加强

坚持以人为本，着力改善民生，公共服务水平得到显著提高。教育资源整合成效初显，校点布局结构调整稳妥推进。学前一年入园率达77.62%，学前三年入园率达36.28%，小学适龄儿童入学率达99.49%，初中阶段毛入学率达98.17%，高中阶段毛入学率为46.2%，全州九年义务教育巩固率65.82%。医改五项重点工作有效推进，卫生服务能力得到提高，突发公共卫生事件应急处置能力建设进一步加强，食品药品安全得到保障。每千人拥有3.94张病床，孕产妇死亡率45.53/10万人。城乡就业总量持续增长，累计新增就业人数1.81万人。社保覆盖面稳步扩大，城乡三项医疗保险参保率达97.5%，城镇职工参加基本养老保险人数达 2.34万人，城乡居民养老保险参保人数达28.6万人，农村最低生活保障覆盖率达到47%。保障性安居房建设稳步推进，完成城镇保障性住房3216套，农村保障性安居工程改造4.27万户。

六、生态环境得到新改善

全面实施天然林保护、退耕还林、重点流域江河治理、城镇两污治理、生物多样性保护等工程。以“两污”处理设施建设为重点，逐步削减城镇污染物排放总量，建成四县城“两污”处理设施，城镇生活污水处理率达到35%，城镇生活垃圾无害化处理率达到65%。抓好沘江河流域水污染防治工作的落实，启动通甸河流域水污染防治工作，沘江河水质有了明显改善，长期稳定达到地表水Ⅳ类标准。开展城镇集中式饮用水水源环境状况评估，完成13个农村环境整治项目，创建了2个“省级生态乡镇”、4个“省级生态文明村”和74个“州级生态村”。落实国家产业政策，拆除高污染企业生产线4条。扎实推进畜禽养殖减排项目建设，完成规模化畜禽养殖减排项目23个。实施了一批大型泥石流灾害治理和中小型地质灾害防治项目。切实有效推进生态建设，完成营造林157.67万亩，天保二期工程建设顺利启动，落实森林管护1342.36万亩，第一轮退耕还林17.9万亩通过国家验收，新一轮退耕还林21.9万亩建设有序推进。怒江州生态环境状况指数以93.39分（生态环境状况等级为优）位列全省第一位，森林覆盖率由72.96%提高到75.31%，森林蓄积量由1.66亿立方米增加到1.76亿立方米，均位居全省前列，实现森林覆盖率和森林蓄积“双增长”，森林生态系统服务功能价值达1123.58亿元，约占全省的十分之一。

七、各项改革取得新进展

全州改革发展不断深入，有计划、有重点、有特色地推进怒江全面深化改革，协调推进法制怒江建设及其他领域各项改革。行政审批制度改革成效明显，取消行政审批事项157项、调整294项，组建了政务服务中心，减少了审批环节，提高了审批效率。州、县、乡（镇）政府机构改革全面完成。法治、责任、阳光和效能政府建设深入推进，全州党政机关公务用车制度改革稳步推进。农村综合改革、土地权属、集体林权制度配套改革、投融资体制改革、财税体制改革、价格体制改革、医药卫生体制改革、文化管理体制改革、教育领域综合改革、电力体制改革、金融改革等不断深化。

八、民族团结得到新巩固

紧紧围绕各民族“共同团结奋斗、共同繁荣发展”这一主题，深入持久地开展党的民族政策宣传，唱响民族团结主旋律，坚决落实中央、省委支持少数民族和民族地区发展的政策措施，加大对人口较少民族、少数民族聚居区和边境地区的基础设施、公共服务、民生等方面的投入。高位推进民族团结示范区建设，成功举办建州60周年系列庆祝活动和傈僳“阔时”旅游文化节，在全州实施了10个民族团结进步示范乡镇、50个民族团结进步示范村和30个民族特色村寨、1个民族团结示范社区、74个人口较少民族整村推进，打造了一批类型多样、各具特色、具有标杆性的示范典型，涌现出“时代楷模”高德荣、全国最美乡村医生邓前堆、全国道德模范霜福伟、全国最美检察官江得华、全国模范法官邓兴、优秀乡村教师桑磊等一批先进模范人物和贡山独龙江乡等一批民族团结进步典型。民族团结、宗教和顺、边境安宁、社会和谐的局面进一步巩固。

怒江州“十二五”规划主要指标完成情况表

指标名称

2010年

2015年

五年年均增长（%）

规划目标

指标

属性

完成情况

2015年

年均

增长（%）

一、经济建设
1.地区生产总值（亿元）	54.76	113.45		9.12		120	18	预期性	基本完成
2.三次产业增加值比重	12:36:52	17:30:53				5:55:40	-	预期性	完成困难
3.人均生产总值(元)	10232	20950		9.47		20000	16.2	预期性	超额完成
4.地方财政一般预算收入（亿元）	5.8388	9		9		10	11.51	预期性	基本完成
5.规模以上固定资产投资（亿元）	34.8	97.69		22.9		[460]	30	预期性	完成困难
6.社会消费品零售额（亿元）	14.87	29.27		14.5		24	10	预期性	超额完成
7.非公经济增加值占GDP比重（%）	36.2	40.9		[4.7]		40	[6]	导向性	超额完成
8.对外贸易进出口总额（万美元）	677	1918		23.2		-	12	导向性	口径改变
9.粮食总产量（万吨）	17.74	20.34		2.8		17.7	持平	预期性	超额完成
10.城镇化率（%）	22.35	32		[9.65]		35	[12.3]	预期性	基本完成
二、教育科技
11.人口平均受教育年限（年）	7.2	7.6		[0.4]		8.5	[1.3年]	预期性	完成困难
12.九年义务教育巩固率（%）	77.98	65.82		[-12.16]		85.6	-	约束性	完成困难
13.科教经费支出占地方财政支出比重（%）	15.35	13.82		[-1.53]		20	[2.24]	约束性	完成困难
三、人民生活
14.全州总人口（万人）	53.43	54.2		0.29		56	0.88	约束性	完成
15.人口自然增长率（%）	7.51	7.3				9	-	约束性	完成
16.城镇居民人均可支配收入（元）	10479	19010		12.7		19000	12	预期性	完成
17.农民人均纯收入（元）	2005	4791		19		3530	12	预期性	超额完成
18.五年累计转移农村劳动力（万人次）	2.75	1.72		[14.12]		[12.5]	-	预期性	超额完成
19.五年累计新增就业人数（万人）	0.28	0.36		[1.81]		[2]	[7]	约束性	完成
20.城镇登记失业率（%）	4.02	4		-		5	-	约束性	完成
21.五年净脱贫人数（万人）	5.04	2.43		[16.36]		[10]	-	约束性	超额完成
22、城乡三项医疗保险参保率（%）	94.9	97.5		[2.6]		95	[0.8]	约束性	超额完成
23.城镇参加基本养老保险人数（万人）	1.64	2.34		7.4		2	4	约束性	超额完成
24.新型农村社会养老保险参保人数（万人）	7.32	23.87		26.7		24	27	约束性	基本完成
25.农村最低生活保障覆盖率（%）	38.2	47		[8.8]		44	[5.8]	约束性	超额完成
26.解决农村饮水困难和安全饮水人数（万人）	7.04	5.7		[30.73]		[29.5]	-	约束性	超额完成
27.城镇保障性住房建设套数（万套）	0.144	0.028		[0.321]		[0.6]	-	约束性	完成困难
28.农村保障性安居工程改造（万户）	1.15	1.1376		[4.27]		[2.1]	-	约束性	超额完成
29.孕产妇死亡率（人/10万人）	78.93	45.53		[-133.4]		65	[-3.83]	约束性	完成
30.广播和电视覆盖率（%）						91/96	[3/3]	约束性	完成
广播人口综合覆盖率（%）	88.44	92.12		[3.68]		92.12		约束性	完成
电视人口综合覆盖率（%）	93.45	95.12		[1.67]		96		约束性	完成
四、资源环境
31.耕地保有量（万亩）	103.97		103.7	-		75	-	约束性	超额完成
32.单位生产总值二氧化碳排放量降低（%）	-		[8]	△		△	△	约束性	完成
33.万元生产总值能耗（吨标准煤/万元）	1.2573		1.1724	—1.7		△	[—8]	约束性	完成
34.主要污染排放总量减少（%）						△	△	约束性	完成
二氧化硫排放量（万吨）	0.1388		0.6538	△		△	△	约束性	完成
化学耗氧量（万吨）	0.5025		0.484	△		△	△	约束性	完成
氨氮排放量（万吨）	0.0453		0.0499	△		△	△	约束性	完成
氮氧化合物排放量（万吨）	0.1612		0.4347	△		△	△	约束性	完成
35.森林覆盖率（%）	72.96		75.31	[2.35]		75	[2.1]	约束性	超额完成
36.城镇建设绿化率（%）	28		40	[12]		35		约束性	完成
37.城镇生活污水集中处理率（%）	0		35	[35]		50	[50]	约束性	完成困难
38.城镇生活垃圾无害化处理率（%）	0		65	[65]		60	[60]	约束性	完成
39.工业三废处理利用率（%）	21.5		40	[18.5]		85	[15]	约束性	完成困难
五、基础设施
40.公路总里程（公里）	4056.626		5647		6.8	6388	9.88	预期性	基本完成困难
高等级公路（公里）	106.788		162.08		8.7	766	40.8	预期性	完成困难
农村公路总里程（公里）	3161.666		4684.53		8.2	5445	12.33	预期性	基本完成
41.电力装机容量（万千瓦）	89.6		129		7.6	130	26.35	预期性	完成

备注：带[ ]的为五年累计数；带△的为省下达的约束性指标。地区生产总值在编制“十二五”规划时采用的年均增长为现价年均增长，表中反映的为现价增速，现统计口径变更为以不变价计算的可比增长，“十二五”期间全州地区生产总值年均可比增长9.12%。三项医疗保险指城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗。超额完成表示超过了规划目标值，完成表示与规划目标值一致，基本完成表示达到规划目标值的90%以上，完成困难表示与规划目标值还有一定差距。

第二章主要问题

在充分肯定“十二五”规划实施成效的同时，也要清醒看到、直面全州经济社会发展中的突出矛盾和问题。

一、贫困问题依然没有得到根本解决

“十二五”以来，全州经济社会保持了较好的发展势头，但是与全省和其他州市相比还有较大的差距，各项主要经济指标在全省的比重没有一项超过1%，绝对量处于全省的末位。人均生产总值为全省的68%，人均地方公共财政一般预算收入为全省的48%，人均固定资产投资为全省的79%，人均社会品零售总额为全省的50%，城镇常住居民人均可支配收入为全省的71%，农村常住居民人均可支配收入为全省的58%。全州29个乡镇中有21个列入贫困乡（镇），占乡镇总数的93%；255个行政村中有181个被列为贫困村，占行政村总数的70%。全州农村常住居民人均可支配收入仅为云南省的一半，全国的三分之一，贫困人口14.93万人，贫困发生率为33.1%，居云南省之首。白族支系那马人、勒墨人及景颇族支系茶山人整体处于深度贫困状态。住房差、饮水难、就学难、就医难的情况普遍存在，因灾、因病、因学返贫现象突出。目前还有524个深度贫困自然村，5.89万深度贫困人口，有4万农户18万人需要实施易地搬迁，扶贫成本高、脱贫难度大。

二、基础设施滞后依然没有得到根本突破

怒江仍是全省唯一无高速公路、无机场、无铁路、无航运、无管道运输的“五无”地州，对内对外互联互通的道路等级低，80%为四级和等外路，270个建制村通畅率为88%，2236个自然村公路通达率仅为35%、通畅率仅为8%，农村交通建设任务依然非常重。商贸物流基础设施不配套，物流成本居高不下。水利基础设施建设滞后，全州没有一项重大水利设施，水利化程度低于全省20个百分点。能源网络不畅，输送能力有限且效益较低。市政基础设施建设滞后，城镇发展水平低，城镇化率低于全省10个百分点。园区、口岸等基础设施建设投入明显不足，不能适应经济社会跨越发展的要求。交通、水利、能源、城镇、通信等基础设施依然是制约全州经济社会发展的主要瓶颈。

三、优势资源开发依然没有取得实质进展

因环境影响和多种因素制约，现有的核桃、中草药、草果等特色农业市场化程度低、交易流通不畅，农产品加工能力极低，企业参与度不高，应有效益没有充分发挥。工业以资源为依托的传统行业比重较大，兰坪金鼎锌业、泸水硅工业等主要行业产业链短，附加值低，企业市场竞争能力弱，没有形成产业集群，除产品较为低端的矿产业和小水电外，缺乏工业支柱产业。旅游等服务业起步晚、层次低，离做大做强还有一定差距。优势资源开发受政策和环境制约长期得不到有效开发利用，特别是最具优势的怒江中下游水资源综合开发利用推进迟缓。创新驱动发展能力低，科技创新投入不足、人才总量不足，科技成果转化率低。融资难、融资贵，企业发展资金匮乏，招商引资项目落地难度大。

四、公共服务能力和水平依然较低

社会事业发展和相应的基本公共服务提供面临着总量供给不足、资源不优、配置不均，整体服务水平不高等突出问题。教育基础薄弱，教育结构不合理，优质教育资源不足，教育信息化水平、学校标准化程度、义务教育均衡发展的水平不高，尤其是职业教育和学前教育发展滞后，普通高中教育质量总体水平偏低，服务人人成才、促进广泛就业和人的全面发展的能力弱，教育基本公共服务水平离全国平均水平还有较大差距，九年义务教育巩固率、高中阶段教育毛入学率分别低于全省平均水平27个和32个百分点。农村卫生室标准化程度低，乡镇卫生院基础设施差，医技人员匮乏，农村缺医少药现象突出。农村食品安全隐患依然较大，食品药品安全监管体系建设滞后。文化馆、博物馆、体育馆、电影院、老龄活动场所等公共服务设施不完善。

五、沿边不活的问题依然没有根本改变

沿边交流合作的层次低，片马口岸未能实现对等开放，与边境贸易点连接的缅甸一方基础设施、开放条件、管理和金融环境等都出现不对等的落差。边境贸易规模小，贸易产品主要是木材、矿产等原料产品，境内的电子产品、机械产品等交易量较少，面向南亚东南亚辐射重要节点的沿边区位优势没有得到发挥。片马、俄嘎、亚坪、丹珠、马库等对外通道建设滞后，依然不通、不畅，兴边富民工程落实有差距，片马边合区建设推进迟缓，对外开放的层次和水平较低，还处于有区位但无优势、有资源但还未开发的状况，有边不活、有边不富问题突出，位于沿边前沿却处于全省对外开放的末梢，全方位、多层次、宽领域开放格局尚未形成。

总之，全州经济社会发展中存在的主要困难和问题不容忽视，加快脱贫进程，缩小收入差距，消除贫困，实现全面小康刻不容缓；强化基础设施建设，破解瓶颈制约刻不容缓；建立特色优势产业，提升综合实力和经济发展的质量、效益刻不容缓；健全公共服务体系，提高人民生活水平和质量，促进经济社会协调发展刻不容缓；改善与保护生态环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会刻不容缓；加强互联互通建设，扩大对内对外开放刻不容缓。

第三章面临的形势

未来五年，国际环境复杂多变，博弈竞争更加激烈，世界经济在再平衡中艰难复苏。国内发展条件深刻变化，经济发展进入新常态，既是我国全面建成小康社会的决胜五年，也是实现第一个一百年奋斗目标的重要时期，是全面建设经济、政治、文化、社会、生态五位一体总布局的承前启后的历史性阶段。随着国家“一带一路”、长江经济带等重大发展战略的深入实施和推进，云南省在国家战略交汇点的地位和作用进一步凸显，从“末梢”成为开放前沿和辐射中心，为怒江拓展发展空间提供了重大战略机遇。同时，也面临许多挑战。

一、发展机遇

习近平总书记在云南考察指导工作时强调：要用全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党引领各项工作，加快贫困地区、民族地区经济社会发展，为到2020年如期实现全面小康目标加紧奋斗。习近平总书记对怒江的发展给予了极大的关心，在昆明接见怒江州各族干部群众代表时指出“全面实现小康，一个民族都不能少”。习近平总书记的重要指示为怒江发展确立了新坐标、明确了新定位、赋予了新使命，将进一步提升怒江在全省乃至全国区域发展格局中的地位和作用，为怒江经济社会跨越发展指明了方向，提供了强大的动力。怒江发展问题引起中央高层和省委、省政府前所未有的关注和支持，上升到国家顶层设计层面，怒江跨越式发展的内部和外部有利因素正在聚集。

从外部看，怒江得到的关注、支持、机遇前所未有。

——怒江得到的关注前所未有。党中央、国务院高度重视怒江的发展问题，习近平总书记等党和国家领导人就怒江的发展问题作出一系列重要批示和指示；中央各部委积极深入怒江调研，掌握第一手资料并向中央呼吁；省委、省政府主要领导多次带队，专题向国家有关部门汇报怒江发展问题；独龙江整乡独龙族整族跨越发展的宣传，时代楷模高德荣的推出，怒江正得到前所未有的关注。

——怒江得到的支持前所未有。国家和省级层面直接针对怒江发展顶层设计了《关于支持四川省凉山彝族自治州云南省怒江傈僳族自治州甘肃省临夏回族自治州加快建设小康社会进程的若干意见》和《怒江州扶贫攻坚总体方案（2013—2017年）》等多项“对症下药”的扶持政策，省委省政府进一步研究出台了《怒江州脱贫攻坚全面小康行动计划（2016—2020年）》，为怒江发展注入了强劲动力，有力推动各族群众加快脱贫进程。特别是在省委主要领导的关怀和推动下，怒江开发、保泸高速公路建设、退耕还林和整州扶贫全面推进，怒江发展正得到前所未有的支持。

——怒江发展的机遇前所未有。中央高度重视和支持农村、边疆、民族贫困地区加快发展，启动实施“一带一路”倡议和“孟中印缅经济走廊”建设，实施新一轮西部大开发和主体功能区规划，实施滇西边境山区集中连片特殊困难地区扶贫开发工程，鼓励西部地区承接东中部产业，加快资源开发，加大对西部地区农田水利、铁路、公路、能源、通信、保障性安居工程、生态建设等领域的投资倾斜，加大生态转移支付力度，各项重大政策有利于怒江争取更大支持。云南加大推进扶贫攻坚工作力度，推进“五大基础网络”建设，大力推进民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心战略，为怒江加快发展提供了政策支持和广阔空间，怒江发展正面临前所未有的机遇。

从内部看，实现怒江跨越发展有基础、有动能、有潜力。

——怒江跨越发展有基础。建州60年来，特别是改革开放以来，历届州委团结带领全州各族人民艰苦奋斗，开拓创新，苦干实干，推进经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设，保持了经济发展、政治清明、文化繁荣、民生改善、生态良好的局面，巩固了民族团结、宗教和顺、边境安宁、社会和谐的氛围，怒江发生了翻天覆地的变化，为怒江跨越式发展奠定了坚实的基础。

——怒江跨越发展有动能。怒江经济上不富裕，但精神上不落伍。怒江有成千上万像高德荣同志一样的好党员好干部，各族群众长期在艰苦的工作生活条件下坚守边疆，与恶劣的自然环境顽强搏斗，砺炼出勤劳勇敢、吃苦耐劳、纯朴善良、敬业奉献的优秀品质。全州干部群众不甘落后，积极作为，勇于争先，努力改变贫穷落后的面貌，与全国人民一道全面建成小康社会的愿望非常强烈，为怒江跨越式发展提供了强大动力。

——怒江跨越发展有潜力。怒江有丰富的矿产资源、水能资源、生物资源，有得天独厚的旅游资源，有独具特色的民族文化资源，有邻边靠藏的区位优势。随着交通瓶颈有效突破，怒江将从末梢走向前沿、从封闭迈向开放，融入和服务国家“一带一路”倡议和“孟中印缅经济走廊”，融入大香格里拉旅游经济圈和滇西边境经济合作圈的潜力巨大。

二、面临挑战

新常态下全州经济社会发展还面临许多困难和挑战。

——同步建成小康脱贫压力大的挑战。受特殊地理环境的限制，怒江的发展选择路径不多，决定了全州经济实现提质增效难以在短期内得到根本性转变，在很大程度上制约了经济的较快增长。到2020年怒江要与全国全省同步建成小康的宏伟目标决定了“十三五”时期经济必须保持一个比较高的增速，稳增长的任务异常艰巨繁重。山高坡陡的自然环境导致有效的发展空间不足，人地矛盾突出，地质环境及生态脆弱，滑坡、泥石流灾害频繁，“一方水土养不活一方人”是怒江贫困群众的真实写照，贫困面大、贫困程度深，农民自我发展能力极低，增收渠道狭窄，实现同步建成小康社会达到脱贫、摘帽、增收的目标压力非常大。

——产业转型升级压力大的挑战。怒江州的产业结构不合理、经济发展方式粗放，矿冶产业处于产业价值链的低端，以高新技术支撑的产业极度缺乏，农产品深加工和产业链延伸严重不足，第三产业发展质量和水平还很低，三次产业融合度低，企业生产经营形势严峻，产品结构与市场需求不对等、资金需求与供给不足的矛盾进一步加剧。在经济步入新常态、经济增速回落、投资增速放缓的宏观背景下，以高耗能、资源型、初加工为特征的全州支柱产业抗风险能力进一步减弱。以创新驱动为主要动力，促进矿冶产业转型升级，有效改善经济发展对矿冶工业的依赖局面，实现产业结构、产业层次由中低端向高中端迈进，同时培育和发展新产业、新业态、新主体、新产品，培育更多新的经济增长点，以增强区域发展活力、发展动力、发展后劲，实现加快发展与转型发展共举，怒江面临着较大的压力和挑战。

——区域竞争日趋激烈的挑战。怒江州与周边的迪庆、大理、保山等地区的区位、资源、产业基础有着类似的同质性，共享大香格里拉、三江并流、高黎贡山等区域性品牌，以水电、矿冶为主的工业行业结构趋同，互补性较差，资源配置效率不高，周边地区的发展能力和质量高于怒江，而怒江沿边开放的能力和水平远低于临近的猴桥、瑞丽等口岸，怒江州的电矿、旅游等产业和沿边开放开发面临着来自周边地区的激烈竞争。怒江发展的基础仍然很薄弱，特别是人才、土地等要素制约，发展的内生动力不足，如何在日趋激烈的区域竞争中，改善发展环境、增强自身发展动力、抢占区域发展的先机和制高点，是怒江发展面临的一大挑战。

未来五年，在经济新常态下，怒江州经济社会发展面临的国际国内和省内、州内形势仍然错综复杂，有利因素和不利因素交织，机遇和挑战并存，总体判断是有利因素大于不利因素，机遇大于挑战。“十三五”时期，是怒江州全面脱贫、同步建成小康社会的决战决胜期，是全州全面深化改革取得决定性成果和全面推进依法治州迈出坚实步伐的关键期，是全州结构调整和经济转型升级的攻坚期，是全州“四化”同步的加速推进期，是全州抢抓机遇进行开放型经济建设大有可为的战略机遇期。

第二篇指导思想和发展目标

第四章指导思想

一、指导思想

高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神以及中央扶贫开发工作会议和省委扶贫工作会议精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，用“四个全面”统领经济社会发展全局，树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以脱贫攻坚、跨越发展来凝聚人心，主动服务和融入国家“一带一路”发展战略以及云南“三大战略定位”，统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，推动怒江经济社会更好更快发展，努力把怒江建设成为民族团结进步示范州、生态文明排头兵建设的先行区、通缅达印的重要辐射基地，确保如期实现整州脱贫，与全国全省同步全面建成小康社会，奋力闯出一条怒江跨越式发展的路子，为实现中华民族伟大复兴中国梦的怒江篇章奠定更加坚实的基础。

二、发展原则

“十三五”时期，推动怒江经济社会更好更快更优发展，必须遵循以下原则。

——坚持科学发展。突出人民主体地位，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由全体人民共享，不断提高人民群众的生活水平；依法保障各族群众的权利，激发各族群众的积极性、主动性、创造性，实现好、维护好、发展好各族群众的根本利益；统筹城乡发展，统筹经济社会发展，统筹对内搞活和对外开放，统筹人与自然和谐发展，统筹个人与集体、局部与整体、当前和长远等各方面利益，实现怒江经济社会全面、协调、可持续发展。

——坚持改革开放。把改革作为推动发展的根本动力，解放思想，开拓创新，勇于打破制约科学发展的藩篱，总结提炼发展实践中的好做法好经验，构建有利于科学发展的体制机制。简政放权，推动政府职能转变，让市场在资源配置中起决定性作用。把扩大开放摆在更加突出位置，主动融入和服务国家及云南发展战略，加快与缅甸、西藏和周边州市互联互通建设，加强跨境民族交流和经济合作，推动互利共赢、共同发展，开创对外开放新局面，不断增强怒江经济社会发展活力。

——坚持依法治州。坚定不移地推进依法治州，充分利用好民族自治地方立法权，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。加强法制宣传教育，弘扬法治精神，树立法治权威，引导全社会尊法学法守法用法，把经济社会发展全面纳入法治轨道。

——坚持党的领导。全面贯彻党要管党、全面从严治党要求，着力提高党的执政能力和执政水平，不断增强基层党组织的创造力、凝聚力和战斗力，充分发挥全州各级党组织的战斗堡垒作用和共产党员的先锋模范作用，永葆党的生机和活力，引领怒江经济社会发展沿着正确方向阔步前行。

第五章发展理念

实现“十三五”时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须坚定不移地贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以发展理念的转变引领发展方式转变，以发展方式转变推动经济发展质量和效益提高。

——创新发展。创新是民族发展的灵魂，是民族进步的不竭动力。必须树牢改革创新精神，全面深化经济体制、行政体制、社会体制、文化体制、生态文明体制和党的建设体制改革，加强制度、体制和机制创新，优化要素配置，激发创新活力，推动大众创业、万众创新，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流。以全面推进创新云南行动计划为统领，实施创新驱动发展战略，深化创新型怒江建设，推进科技工作取得突破。统筹推进引进来与走出去合作创新，增加科技投入，培养科技创新人才，加大对科技实用技术的引进和推广，以国家政策支持和地方对口帮扶增强外部推力，自力更生、艰苦奋斗，集中攻坚，推动怒江创新发展。

——协调发展。协调是持续健康发展的内在要求。正确处理发展中的重大关系，促进城乡协调发展，把“三农”工作作为全州工作的重中之重，把扶贫开发作为头等大事和第一民生工程，着力推进扶贫攻坚，大力实施精准扶贫、区域扶贫，分类扶持贫困家庭，促进就业创业，缩小收入差距。采取有力措施推进城乡一体化、区域协调、物质文明和精神文明协调发展，协调好城镇和乡村间的发展关系，塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局，促进经济社会协调发展，促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，推动全州实现更好更快发展，在协调发展中拓展发展空间，在加强薄弱领域中增强发展后劲。

——绿色发展。牢固树立“绿水青山就是金山银山”的发展理念，坚持绿色、循环、低碳发展，把生态文明建设放在更加突出的战略位置，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。落实主体功能区规划，促进资源节约循环高效利用，切实改善生态环境质量，大力弘扬生态文明主流价值观，推进生态文明制度建设，加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式。坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，进一步管理和保护好各类保护区，大力推进节能减排，推进生态环境持续改善，使怒江的可持续发展能力显著增强，让良好生态环境成为人民生活质量的增长点、成为展现怒江良好形象的发力点、成为怒江发展的核心竞争力，实现人与自然和谐发展。

——开放发展。牢固树立没有大开放就没有大发展，没有大合作就没有大共赢的理念，把开放发展摆在更加突出的位置。积极主动地扩大开放，全面深入地参与国家“一带一路”倡议和“孟中印缅经济走廊”建设，开创对外开放新局面。加强对内对外合作，利用国际国内两个市场，不断丰富对内对外开放内涵，提高开放水平，加强与邻近地州（市）区域合作，积极推进环老君山、滇藏新通道、澜沧江开发开放经济带等区域合作，深化跨境事务合作，加快互联互通通道建设，大力推进片马边境经济合作区为龙头的沿边开放开发经济带建设，在更大范围、更广领域、更高层次构建开放型经济体系。

——共享发展。坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，着眼于保基本、补短板、兜底线，把民生政策、资金和项目更多的向贫困群众、贫困区域倾斜，重点围绕教育、医疗、文化、体育、保障性住房、社会保障等人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，健全基本公共服务体系，建立更加公平更可持续的社会保障制度，推动基本公共服务均等化，提高公共服务水平，使发展成果更多更公平更实在的惠及广大人民群众，不断增强人民在共建共享发展中有更多获得感和幸福感，增强发展动力，增进各民族团结，朝着共同富裕方向稳步前进。

第六章发展思路

一、发展思路

“十三五”时期，按照全面建成小康社会的总要求，全州经济社会发展的总体思路是：“闯出一条路子、盯准两个目标、实现三个突破、做到四个巩固”。闯出一条具有怒江特色的跨越式发展之路，盯准基本实现全面建成小康社会、全面实现整州脱贫的两大目标不放松，着力推进以交通为重点的基础设施建设实现突破、以水电生物旅游产业发展为代表的优势特色资源开发实现突破、以提高人民生活水平为核心的基本公共服务实现突破，做到生态良好的局面更加巩固、民族团结的局面更加巩固、边境安宁的局面更加巩固、社会和谐的局面更加巩固。

二、发展战略

按照主体功能区规划和区域协调发展的基本要求，针对怒江州的资源环境承载能力、发展状况及发展潜力，优化经济区分布、生产力布局、产业结构和城乡布局，着力实施“脱贫强基、生态养山、产业润江、通道活边”的发展战略。

——脱贫强基：把脱贫攻坚作为全州第一民生工程和首要任务，坚持把脱贫攻坚与基础设施建设和生态建设相结合，推动发展环境的改善；把脱贫攻坚与特色产业培育相结合，推动经济实力的增强；把脱贫攻坚与素质提高相结合，推动社会事业全面发展；把脱贫攻坚与招商引资相结合，推动开放型经济发展；把脱贫攻坚与保障民生相结合，推动公共服务体系建设；把脱贫攻坚与深化改革相结合，推动脱贫体制机制的完善。实施精准扶贫、精准脱贫，强化基础设施建设，发展特色产业，提高公共服务水平，扩大对内对外开放，打牢发展基础，加快推进脱贫攻坚进程，推动怒江跨越发展。

——生态养山。严格执行主体功能区规划，按照禁止开发区、限制开发区、重点开发区的功能定位，划定生态红线，切实推进“山顶封和禁、半山移和退、河谷建和育”的生态保护建设，落实全州各县主体功能区实施方案。严格保护管理高黎贡山自然保护区、云岭自然保护区以及碧罗雪山、老君山等“三江并流”世界自然遗产核心区，深入实施天然林保护工程，加大生物多样性保护力度。加快推进怒江、澜沧江流域生态脆弱区、矿山破坏严重区和城镇面山的生态修复工程和陡坡地生态治理，大力推进退耕还林工程，25°以上的陡坡地全部退耕还林，25°以下的陡坡地能退则退。建立国家公园体制，加快怒江国家公园、碧罗雪山国家公园、云岭国家公园建设，强化生态补偿激励机制，推动生态保护区贫困群众就地转化为护林员等生态保护人员。积极培育“八林”经济，大力发展核桃、漆树等百万亩经济林果和草果、云黄连等百万亩中药材，加快特色生物产业发展。着力保护和改善生态环境，打造怒江生态品牌，努力把怒江建设成为生态文明排头兵建设的先行区。

——产业润江。积极推进怒江、澜沧江干流水电开发，强化兰坪、泸水工业园区建设，改造提升矿冶产业，大力推进六库、金顶中心城镇和上帕、茨开次中心城镇建设，加快沿江布局的小城镇、特色村庄和美丽乡村建设，着力发展文化旅游产业，构建产城园融合支撑跨越发展的产业体系。以六库为核心，上帕、茨开为重点，建设世界级生态旅游带、高品质绿色产品加工带、新能源开发带、特色文化展示带、现代物流经济带，构建以怒江大峡谷清洁能源建设、生物资源开发、生态旅游发展为主的融入云南沿边经济带、面向南亚和东南亚的西部经济圈。以金顶为中心，营盘、通甸为重点，大力发展清洁能源和循环经济，改造提升有色金属矿冶产业，加快发展特色种养、生物加工等新兴产业，积极推进民族人文风情旅游，构建以澜沧江水电开发、有色金属加工、矿产资源和生物资源开发、生态旅游发展为主的连接长江经济带、成渝经济圈，融入澜沧江经济带和内地发展的东部经济圈。通过优势特色产业发展，增强自我发展能力，推动怒江各民族繁荣发展，努力把怒江建设成为民族团结进步示范州。

——通道活边。强化内联外通的综合交通体系建设，加快形成三出境、一出省、七出州通道，大力改善对内对外合作的基础设施条件，积极推进片马、俄嘎、亚坪、丹珠、马库等通道与缅甸密支那、葡萄等重要城市的“人财物”顺畅流动流通，大力实施兴边富民工程，推动沿边地区的群众率先实现小康，打造以片马边境经济合作区为龙头的沿边开放、融入“一带一路”、孟中印缅经济走廊的沿边经济带。加强区域合作，加大与西藏、丽江、迪庆、保山、大理等地区的交通基础设施、水电开发、旅游开发等合作力度，推动区域协调发展。将怒江建设成与周边区域产城融合发展、内引外联以及联通缅印的重要纽带、全省开放型经济和面向南亚东南亚辐射中心的战略通道和前沿，努力把怒江建设成为通缅达印的重要辐射基地。

第七章发展目标

按照基本实现全面建成小康社会、全面实现整州脱贫的总体要求，综合考虑未来发展趋势和支撑条件，今后五年全州经济社会发展的主要目标是：

——经济发展实现新跨越。保持经济发展的速度高于全国和云南，人均国内生产总值与全国、全省的差距明显缩小，城乡居民收入较快增长，收入差距不断缩小，经济发展的质量效益全面提升，基本达到和接近小康水平。“十三五”时期，全州地区生产总值年均增长10%以上，人均生产总值达到40000元以上；规模以上固定资产投资年均增长20%；地方财政一般公共预算收入年均增长5%以上；社会消费品零售总额年均增长10%以上；城镇常住居民人均可支配收入达到35000元以上，年均增长13%以上；农村常住居民人均可支配收入达到10000元以上，年均增长15%以上。

——脱贫攻坚取得决定性胜利。全州4个贫困县、21个贫困乡（镇）、181个贫困村全部摘帽，14.93万贫困人口全面脱贫，实现“两不愁三保障”，农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全有保障。区域性整体贫困得到解决，脱贫攻坚的主要任务基本完成，现行标准下的贫困群众全部脱贫，大多数城乡居民基本达到小康，一部分群众走向富裕。

——各族人民生活水平和质量实现新提高。实现基本公共服务均等化，教育、医疗卫生、文化、体育、社会保障等基本公共服务全覆盖。全州基本普及学前一年教育，学前一年毛入园率达到90%以上；全州4个县实现县域内九年义务教育发展基本均衡，九年义务教育巩固率达到85%以上；基本普及高中阶段教育，高中阶段毛入学率达到80%以上；构建怒江职业教育体系，全面推行12年免费教育和2年学前免费教育。基本建立起满足人民健康需求的综合卫生服务体系，州、县、乡镇三级医疗卫生机构和专业公共卫生机构均达到国家有关建设标准，90%以上的村卫生室达到标准化要求，卫生综合实力明显增强，综合卫生服务能力进入全省中等水平。城乡最低生活保障覆盖率达到100%，城乡三项医疗保险参保率达到100%，城乡养老保险参保率达到90%以上，城镇登记失业率控制在4.5%以内。基本实现州县两级城镇老年活动中心、活动场所全覆盖。

——基础设施取得新突破。基础设施显著改善，投资效率明显上升，高速公路、机场、铁路、水利、通讯等基础设施建设取得重大进展，综合交通运输体系基本形成，内联外通更加通畅，群众出行更加便捷。城镇基础设施较大提升，城乡一体化建设加快推进，发展的瓶颈制约取得突破。

——支撑发展的产业体系基本形成。工业化和信息化融合发展水平进一步提高，传统产业得到提升，绿色产业得到大发展，服务业提质增效，消费对经济增长贡献明显加大。优势资源得到有效的开发和利用，峡谷生态特色农业建设取得进展，电矿结合的产业体系得到提升，生物资源开发形成规模，旅游文化产业长足发展。整合片马边合区、泸水工业园区、兰坪工业园区资源，构建各具特色而又紧密联系的产业体系，打造兰坪省级百亿工业园区、泸水工业园区及片马边合区百亿工业园区。

——生态建设取得显著成效。森林生态服务功能进一步提升，森林质量不断提高，森林碳汇能力进一步增强，生物多样性得到有效保护，珍稀濒危动植物数量有所增加，城镇公共绿地面积不断扩大，农村环境得到有效改善，主要污染物排放总量得到有效控制，工业污染和农业面源污染防治取得明显成效，城乡人居环境不断优化，空气质量和区域生态环境质量继续位于全省前列，生态文明建设稳步推进。全州森林覆盖率达到77%以上，县级以上城镇空气质量优良率达99.5%，地表水水质达标率达到85%以上，城镇污水处理率达60%以上，城镇垃圾处理率达80%以上。

怒江州“十三五”经济社会发展主要指标

序号

分类

指标

2015年

基数

2020年

目标

年均增速[累计]

属性

经济发展

生产总值（GDP）（亿元）

113.45

200

10以上

预期性

2	全员劳动生产率（万元）			3.1	5.1	10.5	预期性
3	服务业增加值比重（%）			53	55	[2]	预期性
4	户籍人口城镇化率（%）			16.89	22	[5]	约束性
5	创新驱动	研究与实验发展（R&D）经费投入程度（%）			0.12	0.2	0.016	预期性
6		每万人口发明专利拥有量（件）			0.24	0.3	0.012	预期性
7		科技进步贡献率（%）			32	40	[8]	预期性
8		固定互联网宽带接入用户（万户）			5.8	9	9	约束性
9		战略性新兴产业占GDP比重（%）			5	10	[5]	预期性
10	民生福祉	居民人均可支配收入		城镇常住居民人均可支配收入（元）	19010	35000	13	预期性
10		农村常住居民人均可支配收入（元）	4791	10000	15以上
11		新增劳动力平均受教育年限（年）			10.6	12	[1.4]	约束性
12		九年义务教育巩固率（%）			65.82	85	[19.2]	预期性
13		高中阶段教育毛入学率（%）			46.2	80	[33.8]	预期性
14		城镇新增就业人数（万人）			0.36	0.4	[1.8]	预期性
15		农村贫困人口脱贫（万人）			[16.39]	-	[14.93]	约束性
16		基本养老保险参保率（%）			76	90	[14]	约束性
17		安居工程建设		城镇保障性安居工程（万套）	0.0282	-	[0.4944]	约束性
17		农村危房改造和抗震安居工程（万户）	1.1376	-	[4.8754]
18		人均预期寿命（岁）			71	72	[1]	预期性
19	生态文明	耕地保有量（万公顷）			6.58	△	-	约束性
20		万元GDP用水下降（%）			-	-	[25]	约束性
21		非化石能源占一次能源消费比重（%）			99	99	-	约束性
22		单位GDP二氧化碳排放降低率（%）			[8]	△	△	约束性
23		单位GDP能源消耗降低率（%）			[8]	△	△	约束性
24		主要污染物排放总量	化学需氧量（吨）		4840	△	△	约束性
			氨氮（吨）		499	△	△	约束性
			二氧化硫（吨）		6538	△	△	约束性
			氮氧化物（吨）		4347	△	△	约束性
25		森林增长	森林覆盖率（%）		75.31	77	[1.69]	约束性
25		森林增长	森林蓄积量（亿立方米）		1.76	1.8	[0.04]	约束性
26		县级及以上城市空气质量优良天数比率（%）			99.2	99.5	[0.3]	约束性
27		地表水质量	好于Ⅲ类水体的比例（%）		85	85	-	约束性
27		地表水质量	劣V类水体比例（%）		10	5	[-5]	约束性

备注：[ ]为五年累计数，△为控制在省下达目标内。

第三篇主要任务

第八章整合力量，坚决打赢脱贫攻坚战

把脱贫攻坚作为全面建成小康社会的重中之重，坚持政府市场社会相支撑、开发扶贫与社会保障相衔接、片区攻坚与精准脱贫相融合、就地扶持与易地搬迁相结合、扶贫开发与基层组织建设双推进，创新扶贫机制体制，集中力量、整合资源、协同攻坚，以脱贫攻坚统领全州经济社会发展全局，实现脱贫攻坚与区域发展相结合，确保贫困群众“六有、四通”和“两不愁三保障”的目标圆满实现，全州4个贫困县、21个贫困乡（镇）、181个贫困村全部脱贫摘帽，14.93万贫困人口全部实现脱贫，坚决打赢怒江脱贫攻坚战。

一、大力推进精准脱贫

坚持精准扶贫、精准脱贫基本方略，锁定全州14.93万贫困人口，以贫困县、乡、村为脱贫攻坚主战场，全面落实《关于支持四川省凉山彝族自治州云南省怒江傈僳族自治州甘肃省临夏回族自治州加快建设小康社会进程的若干意见》、《怒江州脱贫攻坚全面小康行动计划（2016—2020年）》和《怒江州扶贫攻坚总体方案（2013—2017年）》，大力实施基础设施、产业发展、美丽宜居乡村和安居建设、社会事业、生态保护、民族团结六项工程，办好25件实事。根据贫困乡村、扶贫对象的贫困特征和致贫因素，因地制宜、因户因人综合施策，瞄准建档立卡贫困人口，精确配置专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫资源，提高项目安排和资金使用的精准度，推动产业扶持、安居建设、基础设施、公共服务、素质提升、金融支持六个到村到户。从发展生产、易地搬迁、生态补偿、发展教育、医疗救助和社会保障兜底等方面采取超常规、全覆盖帮扶措施，实施“六个一批”工程，做到扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准“六个精准”，如期实现贫困县、贫困乡镇、贫困村脱贫摘帽，贫困人口全部脱贫。

专栏1 精准扶贫六个到村到户

产业扶持到村到户。大力发展特色农业产业，开展旅游扶贫、电商扶贫、光伏扶贫、“以电代柴”能源扶贫，推进资产收益扶贫，实现每个贫困村有1—2个产业发展项目，有条件的贫困户至少参与1个增收项目。

安居建设到村到户。加大农村危旧房改造和抗震安居工程建设力度，对农村危旧房实行全改造，并提高补助标准，扶持安居住房建设48754户（含易地搬迁30000户）。实现户均拥有1栋人畜分离、体现地域特点和民族特色、安全适用的住房，基本解决农村困难群众住房问题。

基础设施到村到户。全部贫困村通硬化路，自然村通公路率达到95%以上。全面解决贫困户饮水问题，农村饮水安全保障程度进一步提高。贫困村全部接通符合国家标准的互联网，4G等无线宽带网络在行政村全覆盖，提高贫困户宽带网络使用率。

基本公共服务社会保障到村到户。推进基本公共服务均等化，完善社会保障体系，实现贫困群众户户有社保，贫困地区城乡居民的基本养老保险和基本医疗保险参保率均达到98%以上。健全贫困地区乡、村医疗卫生服务网络，每个乡镇有达标卫生院、每个行政村有卫生室。农村公共文化服务体系健全，确保乡有文化站，村有文化室和文体广场，户户通广播电视。

能力素质提升到村到户。着力实施“雨露计划”，突出素质教育和技能培训两个重点，建立各级教育结对帮扶关系和学生结对帮扶关系，统筹教育、人力资源和社会保障、农业、扶贫等部门农民工职业培训、农民使用技术培训和科技扶贫培训等项目和政策，加大职业教育和技能培训力度，实现贫困户户均有1人接受职业教育或技能培训，有条件的贫困户掌握1—2项实用技术，切断贫困代际传递。

金融支持到村到户。基本实现金融机构贫困乡镇全覆盖和金融服务贫困村全覆盖，深入开展“信用村、信用户” 创建活动，扶贫贷款条件进一步放宽，扶贫贴息贷款规模大幅增加，贫困户申贷满足率逐步提高。针对贫困群众的扶贫特惠金融产品更加丰富，贫困户一定期限一定额度的免抵押担保、基准利率放贷、扶贫资金贴息、县建风险金补偿的扶贫小额信贷政策在贫困村、贫困户加大力度实施。支持贫困村发展资金互助合作。推动保险业务和资源向贫困村和贫困户不断延伸。

专栏2 脱贫攻坚“六个一批”工程

产业发展脱贫一批。立足当地资源，宜农则农、宜林则林、宜游则游，把培育产业作为农民增收的主渠道，重点大力发展旅游业及贫困农户参与度高的峡谷特色产业。强化“一县一特、一乡一业、一村一品”产业培育，实现村有主导产业、户有增收门路、个人有增收技能。通过实施产业发展工程，实现脱贫58028人（交叉覆盖30000人）。

生态补偿脱贫一批。积极向国家争取生态综合补偿试点，增加重点生态功能区转移支付，对生态脆弱或生态保护区的贫困人口实行生态保护补偿。重点加大新一轮退耕还林还草力度、加快推进怒江国家公园建设。通过实施生态补偿工程，实现脱贫6011人。

易地搬迁脱贫一批。对居住地生存环境恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发、不具备基本发展条件、基础设施配套难的贫困人口，以建立移民新镇或鼓励农民进城购房、小村并大村、山头搬山脚或整村搬迁、就近搬迁等方式进行安置。通过实施易地搬迁工程，实现脱贫35593人。

发展教育脱贫一批。加快实施教育扶贫工程，让贫困家庭子女都能接受公平且有质量的教育，阻断贫困代际传递。全面推行14年免费教育，重点大力改善基本办学条件，加大对贫困人口以就业为导向的职业技能培训力度，提升就业能力。通过实施发展教育工程，实现脱贫4784人（交叉覆盖40000人）。

医疗救助脱贫一批。建立健全医疗保险和医疗救助制度，对因病致贫或返贫的群众给予及时有效救助，使贫困人口医治得到有效保障。完善新型农村合作医疗政策，降低贫困人口就医费用，提高城乡居民基本医疗报销水平。加强医疗保险和医疗救助，开展大病保险，实现贫困人口大病救治全覆盖。通过医疗救助扶持一批贫困人口脱贫，全州贫困户因病致贫问题得到有效解决。

社会保障脱贫一批。加大社会保障体系建设力度，提高社会公共服务水平，对完全或部分丧失劳动能力的贫困人口、无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的家庭，全部纳入最低生活保障，实施社会保障政策性兜底扶贫。通过实施社会保障兜底工程，实现脱贫44789人。

二、加强贫困农村基础设施建设

针对群众出行、饮水、人居环境等基础设施落后的问题，切实增强整乡整村推进、以工代赈、人口较少民族整族帮扶、易地扶贫搬迁等专项工程的实施效益，加强贫困村基础设施建设，着力改善贫困农村生产生活条件。加强农村公路建设，集中力量抓好行政村路面硬化工程，多方面筹集资金加快推进自然村的道路建设，不断提升农村道路等级，解决群众出行难的问题，为贫困群众脱贫致富创造条件。以陡坡地治理为重点，大力开展农村土地整治和中低产田地改造，加强基本农田建设。加快推进农村“五小”水利工程和农村饮水安全巩固提升工程建设，全面解决农村人口饮水安全问题。加快农村电网改造升级和农村信息化建设，确保行政村通宽带和符合条件的自然村通电话。全力推进3万户10万人易地扶贫搬迁工程，实施农村危房改造和抗震加固安居工程，打造100个特色村寨，解决贫困群众住房差、人畜混居等问题，确保每户贫困户都能住上安全、舒适的新居。

专栏3 农村基础设施建设

交通基础设施建设。实施通村油路39个村329.2公里、改造行政村公路700公里、新建50户以上自然村通达工程3001公里，易地搬迁安置点配套公路750公里，继续实施溜索改桥和危桥改造工程，桥梁建设改造93座。

农田水利建设。实施中低产田改造9.97万亩，解决20万人饮水安全。

农村电网改造升级。扩建110千伏变电站1座，新建和改造110千伏线路46.5公里、35千伏变电站7座、35千伏线路22.8公里、10千伏线路355.44公里。

光伏扶贫工程。大力实施光伏扶贫工程，建设一批村级光伏扶贫电站。

农村通信设施建设。加快农村信息化建设，扩大移动通信网络覆盖面，光纤、宽带（50M）进村入户，实现村村通有线电视、电话、互联网、4G等网络。

三、加快推进片区脱贫攻坚

聚焦连片特困乡镇和深度贫困村，突出连片特困区域，制定实施怒江峡谷特困区域（洛本卓、古登、称杆、匹河、子里甲、架科底）和澜沧江干热河谷特困区域（中排、石登、营盘、兔峨）脱贫攻坚规划，积极争取中央和省的支持，采取特殊措施，推动两个片区发展。突出民族贫困问题，把特困民族、较少民族作为扶贫开发的优先区域，推广独龙江乡整乡推进独龙族整族帮扶的扶贫模式，继续做好独龙江乡整乡整族后续帮扶，大力实施怒族、普米族及白族支系勒墨人、那马人、景颇支系茶山人等特困群体的整族帮扶和整乡整村推进。加快推动革命老区发展步伐，着力实施“红色乡村、幸福家园”行动，优先保障基础设施、产业发展、社会事业等方面的需要，探索“红色民生、红色文化、红色教育、红色旅游”四位一体的革命老区扶贫开发新模式。加快推进“兴边富民”工程，推动沿边贫困群众率先实现脱贫。加强国际扶贫交流合作，推进孟中印缅经济走廊建设扶贫合作，落实好中缅减贫合作计划。

四、提升脱贫内生动力

贯彻落实好省委、省政府关于从学前教育到高中阶段的14年免费教育政策，改善教育条件薄弱学校的基本办学条件，健全家庭经济困难寄宿生生活费补助政策，实现家庭经济困难学生资助全覆盖。扩大职业教育资源，改善职业教育办学条件。确保全州近3万名3—20周岁适龄学生都能通过接受教育成人成才，斩断贫困的代际传递，拔掉穷根。加强对20—50周岁年龄段的人员进行实用技术和职业技能培训，提升农村劳动力素质。普及现代文明生产生活方式，增强崇尚科学、抵制迷信、移风易俗、破除陋习、勤俭节约、爱护环境等意识，提升金融理财、计划积累、居家持家等方面的知识和能力。脱贫攻坚与特色产业培育相结合，加大产业扶贫、科技扶贫力度，因地制宜发展特色种养业，大力推进农村特色旅游，培育一批以贫困群众为主体的小加工、小餐饮、小运输、小制作、小工程、小买卖等“六小”专业户，不断拓展农民的增收渠道，提升自我发展的能力，建档立卡贫困人口人均可支配收入不低于6000元。

专栏4 脱贫能力提升

劳动力素质提升工程。每年开展职业技能培训2万人、劳动力技能培训2万人、农村致富带头人培训1万人，确保每户贫困户至少有1人掌握一门实用技能。组织农村劳务输出每年2万人。

农民增收产业。发展核桃、草果、漆树、中药材等特色种植业，独龙牛、高黎贡山猪、乌骨绵羊、绒毛鸡等特色养殖业，扶持特色种植养殖2.5万户。大力发展乡村旅游，扶持乡村旅游示范户250户、民俗客栈200户、特色旅游商品生产150户。

五、完善脱贫开发机制

进一步完善脱贫开发机制体制，保障扶贫资源有效配置，引导社会各界广泛参与，不断增强贫困地区加快发展脱贫致富的内生动力和发展活力。健全投入增长保障机制，新增财力重点用于扶贫投入，提高扶贫支出占地方公共财政预算支出的比重。完善项目资金整合使用管理机制，实施脱贫目标、任务、资金、权责“四到县”改革。进一步巩固和健全政府、市场、社会协同推进的大扶贫格局。明确贫困村、贫困乡、贫困县退出标准，建立脱贫摘帽考核奖惩办法，确保贫困村、贫困乡、贫困县如期摘帽。建立“挂包帮、转走访”长效机制和驻村工作队制度，建立健全全州脱贫攻坚“领导挂点、部门包村、干部帮户”定点挂钩帮扶脱贫工作长效机制，确保四个县都有领导挂联，每一个贫困乡（镇）、贫困村都有领导和部门（单位）挂包，每一户贫困户都有干部职工结对帮扶，做到不脱贫不脱钩。建立精准脱贫信息化动态管理机制，建设精准脱贫信息网络平台，实现建档立卡数据与行业部门资源共享、信息互通、工作衔接，与社会各界的扶贫资源、帮扶意愿有效对接。探索资产收益扶贫机制，财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入设施农业、养殖、光伏、水电、乡村旅游等项目形成的资产，具备条件的可折股量化给贫困村和贫困户。建立健全资产收益分配机制，确保资金收益及时回馈持股贫困户。贫困地区水电、矿产等资源开发，赋予土地被占用的村集体股权，让贫困人口分享资源开发收益。探索水电利益共享机制，将从发电中提取的资金优先用于水库移民和库区后续发展。

第九章强化基础，突破发展制约瓶颈

抓住云南省“五大基础设施网络”建设的机遇，打好基础设施建设攻坚战，着力推动以综合交通运输体系、能源保障网、水利设施、互联网为重点的基础设施建设，建立互联互通、功能完备、高效安全、保障有力的综合基础设施体系，破解跨越式发展瓶颈，为怒江脱贫攻坚、实现与全国全省同步全面建成小康社会提供强有力的支撑和保障。

一、构建综合交通运输体系

加快构建综合快捷交通体系，统筹规划建设公路、航空、铁路、水运等交通基础设施，形成以公路为主导，布局合理、功能完善、安全通畅的综合交通运输体系，推进交通运输基本公共服务均等化。

强化路网建设。加快推进内联外通的综合交通运输体系建设，构建“北上西藏，南下保山，西出缅甸，东连大理、丽江、迪庆”的交通网络格局，基本建成以高速公路和国省干线为主骨架，农村路、旅游路、资源路为网络覆盖的城乡路网格局。大力推进保泸高速公路建设，适时启动建设剑兰高速公路，加快推进六丙、六兰、德贡、福维、跃片、腾泸、丙察、维兰、兰云、丽兰等普通国省干线公路和片马至密支那、亚坪至葡萄、马库至葡萄三条对缅通道的建设和升级改造，实现县县通二级路，形成“三出境一出省七出州”通道，“五横三纵二联”的国省干线公路网逐步完善。大力推进农村公路建设，实施县乡道改造、自然村通达工程、建制村通畅工程，农村公路通达通畅水平进一步提高，实现有条件的建制村通硬化路比例达到100%、重点自然村村村通。加快推进国边防公路建设，实施亚坪边防公路、俄嘎边防公路建设，启动独龙江—日东公路建设工作；加快开展马库边防公路、丹珠边防公路、片岗边防公路前期工作，适时启动建设。继续推进安保工程建设和危桥改造，加强公路基础设施养护管理，普通国道优良路率达到60%，基本完成乡道及以上行政等级公路安全隐患治理，实现农村公路交通安全基础设施明显改善、安全防护水平显著提高。

加快机场建设。构建以民用机场为主，通勤通用机场为辅，直升机场为补充的怒江航空体系。加快推进怒江民用机场、兰坪县和贡山县通勤通用机场、福贡县知子罗和贡山县独龙江直升机机场等项目前期工作，争取建成怒江民用机场、兰坪县和贡山县通用机场，适时开工建设福贡县、贡山县直升机机场。

积极推进铁路建设。以构建“东入省、北进藏、西出境”的铁路骨干网络为目标，遵循合理布局、适度超前的原则，积极推进保山—六库—片马口岸铁路项目的前期工作，争取“十三五”末开工建设。积极推进大丽铁路兰坪连接线的规划研究工作，争取将该项目纳入国家铁路规划中。

开展水路旅游交通建设。加快水运基础设施建设，打造以旅游客运为主的水运体系。推进小沙坝至大南茂六级航道建设，以黄登、大华桥库区为重点实施澜沧江中上游航运建设。

加强公路客货枢纽场站建设。构建主辅结合、多点发散的客货运枢纽体系。加快建设以一级公路客运站为主，二级公路客运站为辅、乡镇等级客运站为补充的“两主、两辅、多节点”的客运枢纽，满足怒江州城乡居民多层次的出行需求。积极推进以物流园区为主，配送中心为辅，乡镇配送点为补充，覆盖县、乡、村三级的“两主、三辅、多节点”的货运枢纽体系建设。

推动交通运输服务智能绿色发展。实施交通“互联网+”行动计划，建设多层次综合交通公共信息服务平台、票务平台、大数据中心，推进综合交通服务智能化发展。切实推进低碳绿色交通系统建设。完善安全管理体制和制度，加强安全监督管理、安全设施投入和安全队伍建设，全面提高运输安全性和应急保障能力。

专栏5 综合交通建设重点项目

公路。新增高速公路37公里，实现州府所在地高速公路通达；普通国省干线里程达到1078.4公里，其中国道4条，464.8公里、省道6条，613.6公里。国省干线技术水平大幅提升，二级公路占比达到47%，实现县县通二级路。建成保山至泸水高速公路，加快推进剑兰高速公路建设，积极推进泸水至兰坪高速公路前期工作，争取开工建设。加快推进六丙、六兰、维兰、兰云、腾泸、六库至云龙等二级公路建设。改造提升丙察、河中等公路，新建兰福、丽兰等公路，续建德贡、福维等公路。县乡道升级改造500公里，实施生命安全防护工程3233公里。积极推进亚坪、俄嘎、独龙江至日东、马库、丹珠、片岗等国边防公路建设。

机场。新建怒江民用机场（配套六库至新寨机场二级公路）、兰坪通勤通用机场、贡山通勤通用机场，适时建设知子罗、独龙江直升机机场。

铁路。积极推进保山—六库—片马口岸铁路的规划研究工作，争取开工建设。开展大丽铁路兰坪连接线前期工作。

水运。新建小沙坝至大南茂六级航道、黄登和大华桥库区航运。

客货运枢纽。建设怒江州客运站（一级）和兰坪县客运站（一级）、福贡县客运站（二级），在全州重点乡（镇）建设15个等级客运站，在国省干线和重点村庄建设177个农村客运招呼站。建设六库、片马、上帕、茨开以仓储、配送功能为主的物流配送中心；在州域内各乡镇，建设29个物流配送点。

二、构建水利保障体系

强化水利基础设施建设，坚持水资源节约高效利用和水污染综合防治并重的原则，提升水资源综合调度利用水平，推进水源工程网、城镇供水工程网、农村供水工程、农田灌溉渠系工程、污水处理网等建设，加强水资源监测体系、水利信息化体系及管理能力建设，解决资源型缺水和工程性缺水问题，促进水资源的优化配置和高效利用。

实施重大水源工程建设。加强水资源综合调节利用，提高水资源利用率，建立水资源保障体系。加快怒江水资源综合利用，推进泸水水利综合枢纽项目建设前期工作，力争开工建设。继续推进黄木、瓦姑、布拉底、板瓦等水库建设，积极推进弥勒坝、箐口、腊竹底等水库建设工作。加快推进蛮蚌河引水工程、瓦姑水库输水配套工程、丰坪水库至兰坪县城段输水配套工程、腊吐底引水工程等重点引水工程建设。

加强农田水利建设。推进小型农田水利工程和坝塘及小水窖改造工程、牧区水利工程、山区“五小”水利、高效节水灌溉“管池工程”建设，完善水利灌溉体系，确保群众生产生活用水需求，提高抗旱防洪减灾能力，满足产业建设需求。实施36个小型灌区工程，防渗改造干支渠2279.46km，改善灌溉面积28万亩。

加快城乡供水保障能力建设。强化水源保护，推进城乡饮水安全巩固提升工程建设，全面实现城镇、农村饮水安全。统筹水土保持生态建设、水资源生态治理与保护和产业发展水利配套等水源保护措施，实施水土保持小流域综合治理项目41个、重点水源地及河流区域水生态保护与治理项目14件。加快推进城乡居民供水工程建设，实施1171件农村饮水安全工程、26件乡（镇）供水工程。

推进防洪安保工程建设。加快怒江、澜沧江、独龙江干流及中小河流防洪安保体系建设，提高防灾减灾能力，保护人民生命财产安全。继续实施怒江干流六库段防洪堤三期工程、福贡县城上帕段防洪堤工程、贡山县城茨开段防洪堤工程，积极推进大南茂至冷水沟段、怒江及澜沧江干流沿岸12个乡镇驻地防洪堤工程建设，开展赖茂河、麻布河、上帕河、利沙底河、古巴河、丹打河、啦井河等66条中小河流治理。

加快城镇污水处理设施建设。建设与经济社会发展水平相协调，与城镇发展和规划衔接，与环境改善要求相适应的污水处理网。进一步完善泸水、兰坪、福贡、贡山4个县城污水管网，积极推进上江镇、鲁掌镇、片马镇、通甸镇、啦井镇、营盘镇、鹿马登乡、架科底乡、丙中洛镇等重点乡（镇）污水处理设施建设。

三、构建能源保障体系

加强以水能、太阳能为重点的清洁能源开发利用，加快建设安全高效电网，打造跨区域电力交换枢纽，积极推进天然气支线管网建设，构建支撑有效的能源保障体系。

推进高效安全电网建设。以怒江水能资源开发利用为支撑，实施好220千伏贡山变二期、220千伏福贡变二期及串补工程等骨干电网建设项目，进一步强化110千伏及以下配电网建设，增强电力输送和调配能力，提高民生用能质量。推进黄登、大华桥水电站送出工程，谋划好怒江干流水电开发和中小水电电力外送，积极争取500千伏及以上超高压或特高压输变电项目落户怒江。积极研究探索与周边国家和地区的能源合作，争取将怒江州打造成为云南省境内外电力交换枢纽的重要节点。继续加大农村电网改造升级建设力度，不断提升农村电网供电能力和供电质量，提升电力普遍服务水平，实现贫困村全部通动力电，满足农村生活、生产动力用电需求。

加快新能源开发利用。加强天然气城镇燃气设施建设，建设中缅油气管道怒江州天然气管道分支，建设4个县城LNG气化站及供气管网，推动天然气进城镇、进居民楼、进工业园区，积极开展农村罐装天然气利用。鼓励在适宜地区适度发展农光互补并网光伏发电项目，积极实施光伏扶贫，建成一批村级光伏扶贫电站。进一步加大农村节能灶、节柴灶推广力度，结合农村改厕、改圈、改厩、改水等工作，大力开展以沼气池、太阳能热水器为重点的农村能源建设，配置农村沼气服务站点，开展病旧沼气池修复工作，实施水电新农村电气化项目，减少农村用柴需求，保护森林资源。

四、构建现代通信保障体系

加快构建高速、移动、安全、泛在的新一代信息基础设施，优化信息基础设施布局，建设覆盖城乡、服务便捷、高速通畅的现代通信保障体系。加强邮政基础设施建设，提升邮政普遍服务能力。

完善信息化基础设施。着力推进光纤入户、无线网络和4G基站等功能性服务设施建设，推动小区及商住楼内通信配套设施建设和通信基站、铁塔、管道建设，进一步提升宽带速度，建成覆盖全州的4G网络。加快推进广电数字化和双向互动及高清化改造，加快新一代广播电视网（NGB）建设，推进广播电视网络业务的互通、交换和节目资源共享，加快推进“三网”融合。推动电子政务及企业信息化建设，大力发展电子商务。实施“宽带乡村”工程，推进光纤向行政村、宽带向自然村延伸，扩大4G网络、光纤宽带在农村的覆盖范围，进一步提升农村互联网服务水平，构建功效高效的互联网。开展网络提速降费行动，引导和推动基础电信企业主动作为，多措并举，降低网费，增强服务能力，丰富业务品种，提高服务质量。进一步强化对电信市场经营、网络建设、服务质量、资费行为、宽带接入服务及互联网间通信质量监管。

推动邮政业发展。进一步完善邮政普遍服务基础网络，加快推进邮政业标准化、信息化、自动化和管理现代化建设，邮政企业和规模以上快递企业基本建立管理信息系统，实现邮件、快件动态查询，信息化应用水平达到全省平均水平。依托县、乡（镇）、村三级货运枢纽体系，扩大快递服务范围。充分利用农村客运班线、邮政网络优势，构建以客货站场、邮政网点、快递网点等为节点的覆盖全州的高效快递服务体系，建制村通邮比例达到100%，快递服务乡镇覆盖率达到100%，重点快递企业州府所在地快件72小时投递率超过80%。

第十章发挥优势，切实加强优势资源向支柱产业转化

加快优势资源开发，围绕品牌做大旅游业，围绕生态做精特色生态农业，围绕电矿做强基础工业，围绕市场做活现代服务业，大力培育特色产业体系。

一、做大旅游业

立足资源特点、市场趋向、环境容量和后发优势，围绕建设国际精品自驾游目的地和复合型国家公园的目标定位，主动融入国家西部大开发战略，融入全省发展格局，坚持走旅游与脱贫攻坚、生态、乡村、文化、优势产业融合发展之路，力争在旅游产业要素、产品开发和吸引力打造、市场开拓、区域合作、运作模式方面寻求较大的突破。努力实现“怒江大峡谷从大难题变成旅游大产业、大动力”，成为云南旅游强省建设的新增长点和旅游产业扶贫示范区。

加快旅游景区景点建设。做好怒江旅游整体规划，加强景区景点基础设施建设，提升接待能力和服务质量。实施“124668”工程，加快推进“一区六点”景区建设，抓好独龙江、石月亮、老姆登—知子罗、罗古箐—大羊场4A级景区申报和建设工作。完善旅游相关服务业的基础建设，着力打造一批环境更加优美、景色更加宜人、特色更加突出、功能更加完善的宜居、宜赏、宜游、宜商的特色旅游城镇，促进旅游与城镇、文化、体育、产业、生态、乡村建设融合发展。引进一批星级酒店，策划包装一批符合市场需求、地方特色的旅游产品，加快独具特色的民族文化、民族餐饮等旅游产品开发。充分利用滇藏新通道、德贡公路、福维公路等线路，着力打造滇西北旅游区自驾游黄金线路，开展三江并流核心区（一日翻三山跨三江）环线自驾游。不断完善城镇旅游餐饮、住宿接待和信息咨询、卫生医疗、紧急救援等公共服务设施，提升旅游服务功能，加快推进旅游主干线旅游交通标识标牌、游客休息站（点）、观景台、旅游厕所、自驾车营地等公共服务设施建设。打造1个旅游中心城镇（六库）、8个旅游小镇、30个旅游特色村。到2020年，旅游接待达到500万人次以上，旅游业总收入达到100亿元以上，旅游业增加值占全州GDP比重超过20%。

打造旅游特色品牌。积极实施旅游品牌营销战略，推进旅游服务业标准化建设，突出精品、高端、小众市场定位，全面优化旅游产品结构，着力在打造生态旅游、文化旅游、休闲度假旅游、康体运动旅游、商务旅游、科考探险旅游、边境跨境旅游、自驾车旅游以及红色旅游、工农业旅游等旅游产品，形成较为完备的旅游产品体系。重点打造空中游览、自驾穿越、野水漂流、极限攀越、风情体验、科考探索六大高端旅游产品。借助怒江得天独厚的旅游资源，以生态旅游项目开发为依托，大力发展自驾游、观光游、养生游、体验游、探险游等，打造怒江旅游特色。围绕怒江的山、水、树、人等旅游资源做文章，打造怒江国家公园、三江并流世界自然遗产保护区、地质公园、森林公园等一批自然和人文遗产品牌。围绕怒江的自然风光、历史文化、民族风情，树立民族文化、生态文化、宗教文化、农耕文化、历史文化五张特色旅游品牌。打造“独龙江生态、民俗探秘游”、“滇藏新通道生态自驾游”等一批精品旅游线路。

力推旅游区域合作。采取有效手段，引导旅游中介服务体系和怒江州内接待服务体系的有序提升。积极实施六库—林芝—西藏旅游经济带合作，巩固滇西北“4+2”、环老君山四州市五县区域旅游合作成果，全面融入大香格里拉和边境旅游环线，构建“资源共享、客源互送、信息互通、要素流动、互惠互利”区域性交流与合作发展格局。加大对缅开放力度，提供签证和出入境便利，不断提升签证签发、边防检查等出入境服务水平，加强与境外旅游组织交流合作。规范旅游队伍建设，推进旅游服务业标准化建设，不断提高服务能力。充分利用互联网，推广“去怒江”等旅游信息服务平台应用，拓展旅游对外宣传渠道。

专栏6 旅游发展重大工程及布局

“124668工程”。即一个旅游空间布局战略保障区品质提升：六库城区；两大门户功能发挥：怒江旅游南大门—六库、怒江旅游北大门—丙中洛；四个4A级景区创建：独龙江景区、石月亮景区、老姆登—知子罗景区、罗古箐—大羊场景区；六大高端旅游产品打造：空中游览、自驾穿越、野水漂流、极限攀越、风情体验、科考探险六大高端旅游产品；六大重点景点（区）建设：独龙江、丙中洛、石月亮、老姆登—知子罗、片马、罗古箐—大羊场；八个一批旅游工作着力推进：建设一批旅游接待点、一批特色餐饮名店、一批旅游景点（区）、设计一批旅游线路、开发一批旅游商品、打造一批文化娱乐项目、壮大一批旅游企业、培养一批旅游从业人员。

怒江旅游空间布局。“一区六点”发展布局，即以六库城区为保障和跳板，循序渐进、重点开发独龙江、丙中洛、石月亮、老姆登—知子罗、片马、罗古箐—大羊场等六个旅游景点（区），采取以点带面的方式谋划全州旅游开发。一要建立丙中洛自驾、房车、高端度假中心，承担起全国各地车友穿越滇藏新通道旅游黄金线等中转接待功能。二要以独龙江和石月亮景区为点，以碧罗雪山老姆登知子罗为点，建设自驾、房车、高端度假、旅游服务中心。三要以兰坪罗古箐——大羊场景区为点，布局兰坪自驾、房车、高端度假中心，把客人引入三江并流核心腹地，依托兰维路、丽维路、德贡路、福维路，开展三江并流核心区（一日翻三山跨三江）环线自驾游，并以片马口岸为点，建立片马自驾、度假游中心，开发边境游、高黎贡山原始森林度假游，建成片马边境历史文化观光体验区。

二、做精特色农业

充分利用怒江生物资源、气候资源多样性的特点，大力发展怒江特色生态农业，培育怒江特色生态农业品牌。坚持宜林则林、宜果则果、宜牧则牧，抓好怒江特色生态农业多元化发展。

做强生态林业经济。以打造绿色富民产业为目标，大力发展林木、林果、林药、林苗、林菌、林菜、林游相结合的“八林”经济。推进林业产业化经营，完善林权登记管理，鼓励和支持林权合理流转。培育林业要素市场，开展林地、林权抵押，鼓励扶持以林权为资本的股份合作。鼓励支持企业综合开发林地、林下资源和非林资源，着力开发林产品。在全州大力推进珍贵用材林基地建设，大力推进西南桦、榧木、红豆杉、柚木等珍贵用材林基地建设。加强以核桃、漆树等为重点的特色产业基地建设，力争到2020年，以核桃、漆树、青刺果为主的木本油料种植达300万亩以上，建成以老姆登茶和瓦姑茶为主的10万亩生态产业基地各1个。

壮大特色经作。建立中药材种子种苗繁育基地，加强中药材地理标示认证，建立中药材溯源体系和有机认证，推进企业中药材种植GAP申报和管理，在适宜区域大力发展云黄连、当归、续断、重楼、云木香、金银花等种植，建设泸水县辣木基地，力争到2020年，建设以草果为主的中药材种植面积达200万亩以上，总产值达40亿元以上。加强鸡枞、松茸、羊肚菌等野生菌类资源保护和原生境人工培育，大力发展食用菌生产。积极发展水果产业，在澜沧江、怒江流域布局，建设柠檬、木瓜、桔子、桃子、苹果、梨等水果产业基地。积极发展蔬菜产业，推进建设标准化无公害蔬菜生产基地，到2020年建成500亩以上标准化蔬菜基地5个。

发展特色畜禽养殖。充分利用荒山荒坡和闲置林地，推进畜牧养殖上山，突出山区畜禽资源、草料资源的开发利用，大力发展高黎贡山猪、独龙牛、兰坪乌骨绵羊、独龙鸡和兰坪绒毛鸡等特色生态养殖业。加快推进畜禽标准化规模化养殖基地建设，建设20万头优质肉牛生产基地、20万头高黎贡山猪生产基地、10万只乌骨绵羊养殖基地、50万只优质肉羊基地。大力发展山地生态鸡养殖，以兰坪县河西乡绒毛鸡原产地扩繁养殖为重点，扩大推广兰坪绒毛鸡养殖。积极推进300百万只生态土鸡养殖基地、贡山县独龙鸡养殖基地、山地养鸡等项目建设。加快良种猪繁育基地建设，推进建设生猪标准化规模养殖场。推广中蜂养殖，培育养殖示范户。

巩固杂粮生产。加大农业综合开发力度，推进以豆类、苦荞、鸡脚稗、高粱为主的高山优质小杂粮生产，采用“公司+专业合作社+基地”的发展模式，逐步扩大种植面积，提高种植水平。全州冬春马铃薯种植面积稳定在50万亩以上，建成1万亩以上苦荞种植基地1个，杂粮播种面积稳定在34万亩以上，大力推广小杂粮标准化生产和品牌建设，使其成为农村经济发展新的增长点。

抓实品牌培育。推进怒江草果、云黄连、乌骨羊、高黎贡山猪、独龙牛等特色生物资源的地理标志证明商标的申请注册和农产品地理标志认定，争取培育1件以上中国驰名商标，3件以上地理标志产品保护的中国名牌产品和中国农业名牌产品。培育认定30件以上怒江州知名商标和5件以上怒江名牌产品。培育形成一批以品牌农产品生产为主的规模化生产基地和加工龙头企业。

创新农业经营方式。大力开展农业专业合作社示范社创建活动。推广“合作社+家庭农（林）场、龙头企业+合作社（家庭农场）+农户”的组织体系和运行模式，把合作社建成为产权清晰、运行规范的经营主体。加强新型职业农民培育工作，推进农村青年创业富民行动。稳定农村土地承包关系，稳步推进所有权、承包权、经营权三权分置。稳步开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，鼓励、引导和规范农村土地承包经营权有序流转，推进多种形式的农业适度规模经营。积极发展农业庄园，打造涵盖种植（养殖）、加工、销售、流通、研发并向农业休闲、观光、旅游等服务领域拓展的怒江峡谷特色生态农业全产业链。到2020年，打造州级精品农业庄园2个、争取创建省级精品农业庄园3个，国家级精品农业庄园1个，农业庄园综合产值达20亿元，庄园核心基地面积达1万亩以上。

加强农产品流通体系建设。加强粮食仓储物流基础设施建设，实施完成州县粮食储备库建设。加强农产品流通网络建设，创新流通方式，实施农产品流通营销工程。建设农产品批发市场和现代物流中心，将六库建成生态特色农产品展示展销中心。加快发展供销合作社电子商务体系，实现线上线下融合发展，大力发展以“互联网+”为主要形式的农村电子商务。加快建设农村综合服务社和城乡社区服务中心（站），为城乡居民提供多样化服务。稳步开展农村合作金融服务，解决农民融资难问题，增强合作经济组织的服务功能和服务实力。

完善农业基础设施条件。构建新型农技推广体系，以基层农技推广体系建设为推手，以农业新品种、新技术、新方式为重点，建设农业科技示范村，构建与怒江峡谷特色生态农业发展相适应的多元化新型农技推广体系。推广适宜山区的农机设备，推进农机操作手技术培训、新型农机具的示范推广、新型职业农民培育、农机示范推广等项目实施。推进高产稳产农田建设，集中力量开展农田水利、土壤改良等建设，加快推进山区“五小水利”、病险水库除险加固，大力实施小型农田水利工程、饮水工程、干旱应急供水工程、产业发展水利配套工程等建设项目。加强农业气象服务体系、农业气象灾害防御体系建设，提高农业减灾防灾能力。

专栏7 特色生态农业建设

特色经济林果。巩固和发展以核桃、漆树、青刺果为主的木本油料，力争到2020年，全州木本油料基地面积稳定在300万亩，其中：核桃230万亩，漆树种42万亩，青刺果10万亩以上，油茶、油橄榄等18万亩。

特色中药材。大力发展草果、云黄连、秦艽、重楼、云木香等为主的林下中药材，建设200万亩中药材基地。草果种植面积达到120万亩，云黄连种植面积达到15万亩，秦艽种植面积达到15万亩，重楼种植面积达到1万亩，云木香种植面积达到17万亩，金银花、石斛、黄精等其它中药材种植面积达到32万亩。

特色热区果蔬。在怒江峡谷的六库镇、上江镇、大兴地镇和澜沧江河谷的营盘镇、兔峨乡等沿江一线发展热区果蔬10万亩。建设柠檬、柑橘、香蕉等热区水果基地4万亩，发展食用菌、白菜、番茄、辣木等热区蔬菜6万亩。

特色畜牧业。大力推进400万头商品畜禽工程建设，发展商品畜130万头只、商品禽270万羽。以高黎贡山猪、独龙牛、兰坪乌骨绵羊、兰坪绒毛鸡、独龙鸡五大特色畜禽为重点，进一步加大畜禽遗传资源保护和开发利用的力度，力争到2020年建成特色畜禽资源保种场5个，扩繁场30个。扶持培育养殖大户200户以上，每县扶持建成一家畜产品开发加工企业，使独龙牛存栏达1万头，年出栏0.4万头，乌骨绵羊存栏10万只以上，年出栏4万只以上，高黎贡山猪存栏20万头，出栏10万头以上，绒毛鸡存栏20万羽，出栏10万羽以上；独龙鸡存栏3万羽、出栏2万羽以上，发展中蜂养殖10万箱，年产蜂蜜300吨以上。全州大小牲畜存栏达150万头只，出栏109万头只。肉类总产量达64900吨，畜牧业产值达20亿元以上。

农产品流通营销工程。完善农产品流通设施，重点建设农特产品物流中心和实用技术培训中心，加快全州各县物流中心和农产品批发市场建设，扶持原产地农产品收集、加工、包装、仓储等配套设施建设，完善冷链物流体系，形成覆盖城乡的农产品流通网络。创新农产品流通方式，加快发展农村电子商务，大力发展订单农业，推进农超对接、农校对接、农企对接、农批对接等直接配送、直接对接的流通模式，支持农产品生产基地、农民专业合作社在城市社区、农贸市场开设直供直销网点。

三、做强基础工业

以提高工业发展质量和效益为中心，培养壮大新兴产业，优化传统产业，全面提高园区综合竞争力，推进工业向高端化、信息化、绿色化、集群化转型发展。加快产业结构转型，由单一的矿冶产业向水电、有色金属采选及深加工、生物加工、新型建材等多元稳定的产业体系转变，推进电矿结合，构建各具特色而又紧密联系的工业体系。

推动园区转型升级。高起点、高标准、高质量规划园区发展，推动园区管理创新，促进园区建设投融资渠道多元化，加快园区基础设施建设，形成功能协调、优势互补、土地集约、资本集聚、企业集群、功能集成、管理高效、服务优质的工业园区。充分利用境内外资源丰富的优势条件，将片马边境经济合作区和兰坪省级工业园区、泸水工业园区作为一盘棋进行资源和要素整合，打造全州生产要素聚集的产业发展园区。积极推动兰坪—剑川有色金属基地建设，构建铅锌产业创业科技园区，推进低品位矿的开发利用。

做强电矿工业。加快推进怒江干流水资源综合开发利用相关前期工作，力争开工建设六库、亚碧罗、马吉水电站，按期完成黄登、大华桥水电站建设，充分整合利用脱贫攻坚各项政策，切实抓好水电移民工作，打造国家级水电基地。加快推进兰坪工业园区通甸片区建设，抓好金鼎锌业生产接替项目建设和泸水硅工业升级改造，巩固提升矿冶产业，提高资源综合利用效率，延伸产业链，增加附加值。对铅合金、锌合金进行开发及深加工，坚持传统产业高端化，鼓励用高新技术改造提升兰坪工业园区铅锌产业。进一步开发和研究多晶硅，推进宏盛锦盟公司年生产多晶硅3000吨生产线建设。

做大生物加工业。做好山区开发、林业经济、立体气候三篇文章，通过农业龙头企业的带动，促进农业产业向区域化、规模化和特色化发展。鼓励支持企业综合开发林地、林下资源和非林资源，着力开发林产品。推进畜牧养殖上山，突出山区畜禽资源、草料资源的开发利用，大力发展高黎贡山猪、独龙牛、乌骨绵羊、独龙鸡和绒毛鸡等特色养殖业，着力开发畜产品。扶持建设和完善一批中药材生产示范基地，培育扶持一批中药材龙头企业，推进产业化经营，着力开发药材产品。大力打造食用菌产业重点乡镇、专业村，形成规模效益，着力开发食用菌产品。充分利用我州优势，发展种植面积达万亩的无公害蔬菜基地。发展油茶、核桃、漆树等木本油料生产，着力开发油料产品。以市场及产业化需求为导向，着力开发园艺花木观赏产品。

发展新型建材。围绕电矿产业发展和城镇化推进市场需求，积极发展以水泥、石材为重点的建材产业。引导建材加工企业向新型墙体材料转型，逐步淘汰传统生产的红砖，积极引进现代建材优势企业，鼓励发展以矿渣利用为主的现代建材加工，重点发展新型节能墙体材料、新型混凝土标准砖、节能环保多孔页岩烧结砖、混凝土搅拌供应、特色木制品加工等建筑建材材料。

四、做活现代服务业

以推动服务业发展作为产业结构优化升级和转变发展方式的战略重点，提升发展商贸流通、生产性服务、生活性服务，努力形成与怒江经济社会发展相适应的现代服务业发展格局。

发展商贸物流业。合理优化城乡商业网点布局，以全州四县为重点，突出“六库核心”、“兰坪次中心”、“福贡、贡山辅中心”的商业网点布局，突出以上江、片马、通甸、营盘、丙中洛、独龙江等乡镇为重点的乡镇商业网点布局。加强以物流园区为重点的商贸流通基础设施建设，进一步完善城乡商贸流通体系，积极培育壮大市场经营主体，加强商贸流通发展方式创新，加强流通领域执法体系、标准化体系、信用体系和信息化体系建设，提升商贸流通现代化水平。加强各商业网点的特色商业街建设，加快民族特色商品、购物、餐饮、文化娱乐、家装建材、汽车配饰、休闲步行、家电通信等特色街区建设。改扩建县级配送中心、乡镇配送站、村级农家店，构建州、县、乡（镇）、村四级的生活消费品、农资、农副产品现代流通体系，着力推进各乡镇农贸市场、生鲜超市建设工作。大力发展农村电子商务，进一步盘活农村资源，推动农业农村农民发展。

发展生活性服务业。以增加服务有效供给、扩大服务消费需求、提升服务质量水平为导向，大力发展家政服务、养老护理和病患陪护服务等，加快发展婴幼儿看护、美容美发、洗染、家用电器及其他日用品修理、房屋租赁经营、物业管理、搬家保洁、家用车辆保养维修、健康养老、批发零售、快递等生活性服务业。加强政策引导扶持，营造良好市场环境，推动生活性服务业便利化、精细化、品质化发展。

发展生产性服务业。加快发展金融保险业，加强金融服务体系建设，推动沿边金融综合改革试验区建设，培育适应区域经济发展特点的金融服务。加快建设各县、乡镇金融分支机构，积极发展村镇银行、股份制银行、农村资金互助社、小额贷款公司、典当行等新型金融服务机构，扩大农村信用社、邮政储蓄银行及邮政储蓄网点分布。加快保险业务创新，完善信用担保体系，引导各保险公司积极参与“三农”金融服务，大力发展农牧业保险，统筹发展城乡商业养老保险。鼓励和引导各类中介机构加快发展咨询、科技、信息、设备租赁等生产性服务业。

第十一章巩固和谐，加快推动民族团结进步示范州建设

坚持和完善民族区域制度，坚定不移执行党的民族政策，切实加强和改进新形势下的民族工作，把发展作为解决民族问题的根本途径，坚持建设小康同步、公共服务同质、法制保障同权、民族团结同心、社会和谐同创，以团结促进进步，以进步筑牢团结纽带，促进全州实现城乡一体、区域协调、民族和谐、共同富裕。

一、推动经济繁荣发展

经济发展是民族团结进步和边疆繁荣稳定的物质基础。围绕民族团结进步示范州的战略定位，加大脱贫攻坚力度，加强基础设施建设，不断改善民族地区的生产生活条件，不断增强全州经济综合实力，努力保持经济平稳较快发展，为促进民族团结进步提供物质保障，确保全面建成小康社会的路上“不让一个兄弟民族掉队”。认真落实国家有关民族发展政策，在推动基本公共服务均等化的同时，采取非常措施重点解决少数民族群众最关心最直接最现实的利益问题，保障少数民族群众充分享受改革开放的成果，促进民族团结进步和社会和谐稳定，实现跨越式发展。

二、健全维护民族团结的长效机制

依法维护民族团结、依法促进民族地区发展、依法保障各民族平等权益，构建党委领导、政府负责、有关部门协调配合、全社会通力合作的民族工作格局。

推动民族团结示范建设。广泛开展民族团结示范教育，大力培育和弘扬社会主义核心价值观，深入开展民族团结、爱国主义教育，培养和宣传民族团结先进典型。推动民族团结进步创建社会化、大众化、实体化。在农村普遍推广民族团结公约，创建民族团结进步示范乡镇、民族团结进步示范村,在城镇中创建民族团结进步社区，在宗教活动场所创建和谐寺观教堂，在民族宗教工作中开展示范创建活动，推进创建活动全覆盖。

加强少数民族人才培养。强化少数民族干部人才教育培训，培养和使用大批熟悉民族政策法规和民族工作的干部。加强少数民族专业技术人才、企业经营管理人才、高技能人才等的培养。通过人才培养、培训，不断夯实人才队伍建设，打牢民族地区发展的根基。

加强民族宗教工作。加强民族宗教事务管理，坚持党的宗教工作基本方针，做好宗教相容工作，防止宗教因素影响民族团结，竭力防范和严厉打击非法宗教活动。全面贯彻党的宗教信仰自由政策，坚持政治上团结合作，信仰上互相尊重，积极引导宗教与社会主义社会相适应、与怒江发展相适应，充分发挥宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用。加强对宗教教牧人员的教育培训管理，贯彻落实好领导干部挂钩联系宗教界代表人士工作机制。

创新民族工作机制。以各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展为主题，切实加强和改进新形势下的民族工作。坚持和完善民族团结目标管理责任制，建立横向到边、纵向到底的网格化协调处理民族关系的工作机制。推动怒江基层组织和政权建设，大力推进脱贫开发与基层党建“双推进”，推进“军地共建”，加强军民融合深度发展，提高民族地区基层组织服务群众能力。坚持“各民族都是一家人，一家人都要过上好日子”的信念，坚决落实中央支持少数民族和民族地区发展的政策措施，加大对贫困民族集聚区基础设施、基本公共服务、脱贫攻坚的投入，继续实施“兴边富民”、扶持人口较少民族发展等工程，加快各民族发展。

三、弘扬优秀民族文化

扶持优秀文艺作品创作生产，加强文化人才培养，加大对少数民族传统文化的抢救保护和传承力度，实现民族文化共同繁荣、发展和进步。

强化民族文化建设。推进文化惠民工程，实施民族体育场地、农村体育广场、民族博物馆、民族歌舞剧院、乡镇文化站及农村文化室（文化大院）等建设。建立民族文化传承体系，建设民族文化传承示范学校，培养一批怒江文化领域领军人物和艺术人才。加快实施民族传习馆、怒江州对外文化交流与演艺人才培训中心建设。

挖掘和保护非物质文化遗产。进一步挖掘和保护非物质文化遗产，扎实推进传统文化生态保护区的综合保护工作。制定出台民族文化保护条例和相关规定，保护好傈僳族山地农耕文化、独龙族纹面文化、普米族山岳生态文化等民族特色文化，深度挖掘和保护千脚落地房、藤篾溜索、悬崖壁耕、崖画壁画等物质文化遗产。扎实推进“傈僳族民间摆时、木刮、优叶三大调”、“独龙江独龙族”、“丙中洛怒族”、“河西普米族”传统文化生态保护区的保护工作。合理利用和传承发展，加强对乡土文化遗产保护，建立民族文化资源库及少数民族非物质文化遗产数据库，继续实施少数民族特色村寨保护与发展工程。收集、整理本土的民族音乐、民族舞蹈素材，编写怒江州乡土非物质文化遗产教材。完成六库和兔峨土司衙署、杨玉科家祠建筑群原貌修复，实施茶马古道（贡山县丙中洛、兰坪县老姆井段）、玉水坪人类文化遗址公园灯光工程建设。

鼓励社会力量兴办民族文化产业。完善落实文化产业政策，鼓励社会力量兴办文化产业，推进民族民间乐器及服饰开发等项目建设。加强民族文化品牌培育，培育拥有自主知识产权和创新能力的文化企业，着力开发富有民族特色的文化产品，精心打造具有民族特色的文化品牌，创作一批展示怒江民族文化的优秀精品节目，把傈僳族多声部合唱、“上刀山、下火海”、“同心酒、手抓饭”以及傈僳“阔时”节、澡塘会、独龙族开昌瓦节、白族二月会、普米族吾昔节、怒族乃仍节等民族节日打造成全国知名的民族文化品牌。

四、扎实推进固边维稳工作

牢固树立稳定压倒一切的思想，全力做好边境一线的管控和管理，全力推进怒江社会治安综合治理，不断健全公共安全保障体系，始终保持我州治安秩序良好和社会和谐稳定的局面。

强化实施强基固边工程。加强边境、敏感区域、重点地段的边防管控，高度重视对缅工作，严厉打击非法出入境的问题，防范毒品、枪支弹药等非法物品携运出入境，严防敌对势力渗透、破坏和颠覆。进一步加强基层阵地建设，改善边境口岸、固边维稳等方面基础设施。实施爱民固边工程，推动军民融合深度发展。建立边境管理责任制，加大科技管边装备和设施建设，提高管边控边能力，确保边防巩固边疆安宁。

推进社会治理。强化民主法治建设，推进依法治州，加快建设法治政府。建立健全符合怒江实际情况的社会矛盾预警、风险识别、风险评估机制。健全行政复议案件审理机制，处理好关乎群众切身利益、群众反映强烈的突出问题。依法妥善处理涉及民族、宗教等因素社会问题，切实保障少数民族和信教群众合法权益，推进民族宗教和谐。加强社会治安防控体系建设，加大政法基础设施建设力度。深入实施爱民固边战略和平安边境创建活动，切实推进禁毒防艾人民战争，依法严厉打击极端暴力、涉黑犯罪、邪教和黄赌毒等违法犯罪活动，严密防控宗教极端思想传播，坚决取缔非法宗教活动和组织，大力提升政府处置社会安全突发事件能力，保障人民群众生命财产安全。

强化公共安全预警监管。健全公共安全预警监管机制，完善安全生产、食品药品、道路交通、消防、自然灾害等应急体系建设。建立健全安全生产责任体系，强化企业主体责任落实，完善安全生产常态管控机制，加强重点行业监管，严格安全生产执法，加大危险源监控和隐患排查治理力度，提升生产安全事故应急救援能力，监督和保障职业健康。强化政府食品药品安全监管责任，完善食品药品安全标准体系，加快食品药品检测体系建设，建立健全食品药品质量追溯制度、食品药品执法和安全风险监测评估预警体系。完善公共卫生、疾控（防疫）、消防等安全责任制度，加大依法管理互联网、通信等信息渠道力度，加强应急处置能力建设。强化道路交通安全防控体系和公路安全生命防护工程建设。加大危险废弃物管理力度，严格规范处理处置途径和方式。

提高防灾减灾和综合处置能力。全面加强地震、地质、气象、生物等自然灾害的防灾减灾和综合处置能力。不断完善党委领导、政府主导、民政综合协调、部门配合、社会参与、功能齐备、科学高效、覆盖城乡的综合减灾和救灾救助体系。完善灾害救助政策、救助标准、救助方法、救助效果、灾情评估、物资保障、社会动员、金融保险等手段。加强防灾减灾工程和人才队伍建设，开展形式多样的主题宣传和演练活动。坚持主动防灾、充分备灾、科学救灾、有效减灾的原则，加强地震灾害、滑坡泥石流等地质灾害、干旱等气象灾害、森林火灾等生态环境灾害、污染超标等化学灾害的监测、预报、预警、防范和处置能力建设。健全周边动植物安全协作机制，强力构建动植物疫病和外来生物入侵的生物预警体系。

专栏8 民族团结工程

民族团结进步示范区创建。在全州创建1个示范县、2个示范乡镇、72个示范村和特色村、1个示范社区。结合示范创建工程，继续对独龙族、怒族、普米族等人口较少民族、傈僳族等整体性贫困民族以及白族支系勒墨人、那马人等特殊贫困群体给予扶持，实施民族文化抢救保护和民族文化精品工程。

兴边富民工程。继续深入实施兴边富民工程，努力改善边境地区群众的生产条件，提高群众的生活水平，增强自我发展能力。在泸水、福贡、贡山3个边境县实施一批边境一线兴边富民片区综合示范工程，确保沿边群众率先实现小康。

第十二章突出重点，扎实推进生态文明排头兵先行区建设

以正确处理人与自然关系为核心，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，积极倡导绿色、循环、低碳发展，把生态文明建设融入怒江经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程，强化生态建设和环境保护，推进节能减排，加快绿色发展，打造生态文明建设排头兵的先行区。

一、深入实施主体功能区战略

坚定不移地实施主体功能区战略，控制开发强度，调整空间结构，构建科学合理的生产空间、生活空间、生态空间。

严格按照主体功能区定位推动发展。在提高经济增长质量和效益、节约资源、保护环境的基础上，加快推进工业化和城镇化，促进人口、产业和经济聚集，引导重点开发区和中心城市规模。以水源涵养、水土保持、水污染防治、生物多样性保护为重点，以禁止开发区域为支撑，构建滇西北森林及生物多样性生态功能区。对禁止开发区实行特殊保护，严禁不符合主体功能定位的开发活动，将不适合居住和开发的区域、水源保护区域、森林和野生动物保护区域的居民逐步有序外迁，切实有效保护自然文化资源。严格生态安全底线、红线和高压线，控制开发强度、规范开发秩序，停止小水电、小矿山开发开采。根据不同区域主体功能定位，加快调整完善财政、产业、投资、人口流动、建设用地、资源开发、环境保护等区域政策。积极推动国家重点生态功能区滇西片区贡山县边境转移支付、兰坪县碧罗雪山生物多样性保护试点工程等项目建设工作，加大生物多样性保护力度，进一步管理、保护好“三江并流”世界遗产和“高黎贡山国家级自然保护区和兰坪云岭省级自然保护区”，做好怒江金丝猴等重要物种保护，维护物种安全。做好林业有害生物防治工作，加快怒江国家公园建设，推进贡山县独龙江流域生态多样性保护项目建设，严格落实野生动植物保护、自然保护区能力建设，完善生物多样性保护措施。

建立空间规划体系。统筹各类空间性规划，探索开展州县“多规合一”工作，建立定位清晰、层次分明、功能互补、衔接协调的空间规划体系。创新规划编制方法，县级空间规划要在资源环境承载能力评价的基础上，统一土地分类标准，根据主题功能区定位和县级空间规划要求，划定生产空间、生活空间、生态空间，明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地等的保护边界。

二、加强生态建设和环境保护

突出生态系统的整体性、系统性及其内在规律，加大自然生态系统的保护和修复力度，强化污染防治，把怒江建设成为我国西南生态安全的重要屏障，成为生态文明排头兵建设的先行区。

大力实施生态环境保护工程。推进“两江”流域生态修复，加快推进怒江、澜沧江流域生态脆弱区、矿山破坏严重区、城镇面山生态修复工作。通过组织开展植树造林、绿化荒山荒地活动，实施天然林保护、退耕还林、农村能源建设、生物多样性保护等国家重点生态工程。实施黄登、大华桥、苗尾三个水电站坝址和库区周边面山的生态恢复，做好边坡治理，恢复植被，治理水土流失等工程。继续做好天然林资源保护、生态公益林建设、封山育林等工程，巩固提升森林覆盖率。实施矿区生态修复和土地整理、复耕、绿化工程，预防和减少地质灾害发生。实施矿区生态环境综合治理，开展重金属污染治理。以绿化、净化、亮化、便利化为方向，全力推进城乡环境整治，突出解决好污水乱排、垃圾乱丢、灰尘乱飞、车辆乱停、房屋乱建等“五乱”问题。大力推进70万亩退耕还林还草工程建设，确保25度以上的坡地应退尽退、25度以下的坡地能退则退，主要以怒江、澜沧江两岸，丰坪水库、瓦姑水库周边、城镇面山、水源涵养区、生态脆弱区和水土流失严重急需治理的重点区域，以种植核桃、草果、漆树等经济生态林（草）为主，在促进地方经济发展的同时兼顾生态环境保护。实施完成泸水、兰坪石漠化治理、困难林地造林等项目,按期完成全州森林防火通信、信息系统等建设。力争到2020年，全州新增营造林70万亩，森林覆盖率达77%，活立木蓄积量达1.8亿立方米，城镇绿化率达40%，怒江、澜沧江两岸生态环境得到明显改善。

全面推进污染防治。加强环境综合治理和地质灾害防治防御能力建设，加大重金属污染防治和矿山地质环境保护工作力度。加强重点生态流域水污染防治，加快推进沘江河、通甸河流域重金属污染防治工程建设。实施环境保护基础能力、环境监管能力、环境监测站标准化等建设项目，做好小江片马口岸跨界河流整治工程国际界河环境管理工作。推进重点区域大气污染防治，积极开展兰坪、泸水工业园区“三废”治理行动，实施好兰坪县pm2.5空气自动监测站等项目的建设，探索出有效可行的矿山粉尘治理方案。加快污染源监管与污染减排、环境质量监测与评估考核、环境预警与应急等环境保护能力建设。加强污染源监管与污染减排、环境质量监测与评估考核、环境预警与应急等环境保护能力建设。大力推进城镇“两污”处理设施、全州农村综合环境整治、农村面源污染防治等工程建设，实施好兰坪县600m卫生防护距离内居民搬迁安置、环境整治、小流域治理、地质灾害避让搬迁工程、防洪项目等项目工程建设。加大水土流失综合治理，实施地质灾害防治项目，加快矿山地质生态环境恢复治理，预防和减少地质灾害发生。

专栏9 生态建设与环境保护重点工程

退耕还林还草工程。在“十二五”已实施21.9万亩的基础上，继续实施退耕还林还草48.1万亩，确保25度以上的坡地应退尽退、25度以下的坡地能退则退，将全州25°以上尚未退耕的陡坡耕地31.1万亩和15°—25°生态区位重要、低产且不宜耕作、水土流失严重的坡耕地17万亩全部退耕还林，以年均10万亩推进。

天保工程。实施天然林保护二期工程，落实森林管护面积1342.36万亩，人工造林3.5万亩，封山育林21.2万亩，森林抚育13.5万亩。

陡坡地生态治理。实施陡坡地生态治理10万亩。

公益林森林生态效益补偿。实施282.27万亩国家级及省级公益林森林生态效益补偿。

地质灾害防治。以城镇、村寨、厂矿、交通干线和工程设施为重点，治理地质灾害隐患点304处，其中:216个采取搬迁避让，88个采取工程治理，保障人民群众生命财产安全。

自然保护区能力建设。加强高黎贡山、云岭自然保护区勘界、野外保护体系、管理设施等建设。

国家公园建设。加快建设独龙江为核心，丙中洛、月亮山、姚家坪三个片区为支撑的“一核三片”怒江国家公园，构建怒江大峡谷国家公园和独龙江国家公园。争取建设碧罗雪山国家公园、云岭国家公园。

重金属污染防治。加快推进沘江河、通甸河流域重金属污染防治。实施金顶凤凰山矿区国家环保部重金属土壤治理试点示范项目。

农村能源建设。发展“以电代柴”，大幅降低农村居民用电价格，对贫困户购置电炊进行补助，实施农村能源替代4.5万户。发展沼气、太阳能、节柴灶等农村能源，修复病旧沼气池1000口，建设节能灶（炉）1.5万台，安装太阳能热水器1.2万套，减少薪柴消耗，巩固生态建设成果。

三、推进生态文明制度建设

建立系统完整的生态文明制度体系，以制度创新为核心，用制度引导、规范和约束各类开发、利用、保护自然资源的行为。

健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。建立权责明确的自然资源产权体系，健全自然资源资产管理体制。对全州范围内的水流、森林、荒地等自然生态空间进行统一确权登记，明确国土空间的自然资源资产所有者、监管者及其责任。建立健全自然资源资产评估制度，完善自然资源产权交易平台和交易规则，探索建立活化使用权、保障收益权、激活转让权的资源管理体制。建立健全党政同责、一岗双责的生态环境保护责任制，对领导干部实行自然资源资产离任审计制度和生态环境损害责任终身追究制。

完善生态补偿制度和资源有偿使用制度。健全有利于自然保护区、国家公园、森林公园、主要水源涵养区、湿地等重要生态功能区生态补偿机制，推行节能量、碳排放量、排污权、水权交易制度，建立节能量、碳排放权、排污权、水权、林权和矿权交易中心。建立生态补偿和资源有偿使用制度试点。改革生态环境保护管理制度，建立完善污染物排放许可制度和环境损害赔偿制度，完善国家公园体制。

四、大力推进节能减排和低碳发展

深入推动全社会节能减排，积极应对气候变化，推动经济社会发展向低能耗、低排放、低污染模式转变。

加强资源节约利用。加强全过程管理，提高资源利用效率。落实最严格的水资源管理制度，严格用水效率控制和用水总量控制，深入推进节水型社会建设。优化新增建设用地管理，盘活存量建设用地，推进低效利用土地二次开发，严格土地用途管制，推广应用节地技术和模式。加强矿产资源合理开发和综合应用，以金鼎锌业公司省级企业技术中心为依托，对低品位矿资源综合利用进行攻关，重点突破攻关对低品位氧硫混合矿进行开发利用的技术和转化利用。通过技术改造和转型升级，加强泸水园区工业硅冶炼企业技术改造，引导工业硅行业结构调整，努力使我州工业硅单位能源消耗逐步达到行业标准。

推动重点领域节能减排。持续推动重点领域节能减排，发挥节能与污染物减排协同促进作用，加强重点用能单位和减排单位管理，进一步完善固定资产投资项目节能评估和审查制度。强化节能减排目标责任考核任务。加强工业、交通、建筑、公共机构、商业、农业等六大重点领域节能和能效提高，开展重点用能单位节能低碳行动。深入实施节能减排重点工程，通过太阳能路灯、农村节能工程、以电代柴推广等项目建设，有效减少能源消耗。

第十三章扩大开放，全力打造通缅达印重要辐射基地

充分发挥怒江区位优势，主动服务和融入国家“一带一路”倡议、“孟中印缅”经济走廊建设，加快推进互联互通，加强与缅甸、印度等周边国家的互访和磋商，健全优化合作机制，构建开放平台，提升国际国内合作层次和开放水平，在更大范围、更宽领域、更深层次上全面推动全州开放型经济建设，实现怒江由末梢向前沿转变、由封闭向开放转变，成为全省乃至全国通缅达印前沿阵地的重要辐射基地。

一、加快互联互通通道建设

以“孟中印缅”经济走廊为依托，以互联互通为重点，充分发挥怒江沿边优势，加强与以缅甸为重点的周边国家政策沟通、道路联通、贸易畅通、资金流通、民心相通“五通”的交往合作，推进“人财物”从片马、亚坪、马库到密支那、葡萄等重要城市顺畅流动流通。加快金索朗、岗房、俄嘎、亚坪、丹珠、马库等边境通道公路建设，积极推动连接片马至密支那公路、亚坪和马库至葡萄公路项目建设，构建重要的国际物流大通道、边防大通道、经济文化交流大通道。积极推进六库—片马—葡萄（缅甸）—丁苏吉亚（印度)入缅达印国际大通道建设，争取将片马至密支那公路纳入“十三五”国家对缅援建项目，积极做好独龙江（马库）至葡萄至雷多公路建设前期工作，努力把怒江建设成云南通过缅甸进入印（印度）巴（巴基斯坦）的国际大通道。

二、深化沿边经济贸易合作

加强与缅甸北部地区的经济联系，合力推动片马边境经济合作区建设，打造对缅印的国际商贸基地、加工基地和物流基地。积极利用两种资源两个市场，拓展境内外市场，扩大与缅甸经贸合作和人员往来。依托地处边境的区位优势和境内外丰富的电力、矿产、生物资源的优势，充分利用国内在资金、技术、人才和管理上的优势，积极与昆明等地开展新型工业开发合作，大力发展优势资源加工业、进口资源加工业和出口加工装备业，引导鼓励中缅两地企业在高载能工业、进口木材和矿产品精深加工等方面开展合作开发，打造以特色生物资源、矿产资源加工为重点的新型工业产业基地，促进跨境工业产业合作。促进内外市场联动，用好用足用活外经贸政策，强化产业基地和品牌建设，引导和支持企业参加国内外各种形式的会展活动，优化进出口产品结构，提升产品竞争力。协商好海关、检验检疫、外汇、税务、金融等部门，加快发展跨境电子商务等新型贸易方式，积极引导企业走出去开拓国际市场。加快边民互市贸易区建设，推进金索朗、岗房、俄嘎、亚坪、丹珠、马库等边境综合服务场所建设，实施完成片马边贸小集市建设。积极推进泸水县国际物流园区建设。

三、加强开放载体建设

以片马边境经济合作区为龙头，俄嘎、亚坪、丹珠、马库等边境通道为节点，统筹规划建设怒江沿边对外开放经济带。加快推进片马边境经济合作区建设，加大全州沿边开放力度，提升对内对外开放水平。与缅甸克钦邦建立边境地区联合工作机制，协议开放片马—天莫、亚坪—平台、马库—木克嘎等口岸，开展点对点的经济合作，实现对等开放、规范管理。加快推进片马口岸转新开为国家级对外开放口岸，积极争取将亚坪通道、丹珠通道、马库通道升级为国家口岸。力争完成泸水、福贡、贡山“一关两检”通道联检办公楼、查验场建设。扎实推进片马国门片区候检区、片马口岸二期查验货场、口岸电子政务（监控）中心、口岸旅检、货检车辆进出车道卡口系统“一口岸三通道”电子口岸建设，完善国门广场及岗房、俄嘎检疫卸载体系建设。争取设立物流保税区，实施保税仓储项目建设。加快推进沿边金融综合改革，提高沿边金融服务水平，深入推进边境贸易跨境人民币结算试点工作，扩大人民币结算范围和结算能力，服务外向型经济发展，促进资源要素的开发与流动，实现资源的优势互补，人员、物资、货币流动流通流畅。

四、深化跨境事务合作

完善工作机制，深化与缅甸等周边国家的经贸合作和文化交流，建立完善交流合作长效机制。创新开放思维，加强前瞻性的合作发展规划部署，进一步强化经贸、交通、农业、林业、教育、文化、卫生、旅游、国际安全等多领域、多层次的合作交流。与缅甸克钦邦政府定期进行会晤，协商处置边境管控、边境森林防火等涉外事务。与密支那、葡萄建立友城关系，与缅甸克钦邦政府、议会、军队、政党、民兵组织和其他非政府组织等进行多领域、多层次的交往，全面推进各领域的合作。面向当面缅甸贫困地区持续实施无偿援助项目、举办各类培训班、开办学历教育留学生班，增强影响力，打牢长期友好合作基础。加强边境周边地区的民间交流合作，推进傈僳族、独龙族、怒族等少数民族与缅甸同民族之间的友好交流、互联互通，建立起牢固的互利合作关系，促进边境地区共同发展。支持和引导民间文化交流，鼓励和支持怒江州民间组织与印缅孟民间组织团体开展交流合作和公益活动，与印缅孟加强艺术团互访演出、跨境文化节庆活动、非物质文化遗产保护和青年互访等交流合作。

专栏10 开放合作平台建设

边境经济合作区建设。加快推进泸水（片马）申报建设为国家级边境经济合作区。

口岸建设。大力推进片马口岸转新开为国家级口岸，积极推进亚坪、丹珠、马库通道建设成为国家开放口岸。

国际通道建设。积极争取国家支持建设片马至密支那公路，做好亚坪至葡萄、马库至葡萄公路前期工作，为构建怒江入缅达印通孟的国际通道打好基础。

第十四章聚焦民生，全面推进基本公共服务均等化

坚持以人为本、民生优先，稳步提高基本公共服务水平和质量，强化社会事业建设，不断扩大基本公共服务覆盖面，加快完善社会保障体系，大力改善民生，促进社会公平正义、和谐发展。

一、优先发展教育

加快发展学前教育，均衡发展义务教育，大力发展职业教育，基本普及高中阶段教育，稳步发展特殊教育，完善现代教育体系，促进教育公平，全面提高教育质量，推进怒江民族教育跨越、协调发展，促进人口素质提升，服务怒江经济社会发展。

促进教育公平。合理配置教育资源，促进教育规模、结构和质量协调发展，逐步实现基本公共服务教育均等化。调整并优化幼儿园、中小学布局，努力扩大优质教育规模，逐步缩小城乡、区域、校际间的差距。推进教育信息化，发展远程教育，扩大优质教育资源覆盖面。改善特殊教育学校办学条件，完善残疾学生资助政策，提高特殊教育质量和水平。关爱农村留守学生，完善进城务工随迁子女入学政策和保障机制。全面推行14年免费教育，继续实行农村义务教育学生营养改善计划和“寄宿生”生活补助。完善资助方式，实现家庭困难学生资助全覆盖。

大力发展学前教育。将学前教育纳入基本公共教育服务体系，以基本普及学前三年教育为目标，全面提升学前教育的整体水平。建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。大力发展公办幼儿园，鼓励社会力量以多种形式举办幼儿园。加大政府投入，完善成本合理分担机制，对家庭经济困难幼儿入园给予补助，实施学前二年免费政策。落实公办幼儿园教师编制，加强幼儿教师培养培训，提高幼儿教师队伍整体素质。以加强农村学前教育为重点，29个乡镇各建设一所中心幼儿园，充分利用中小学区域布局调整富余的校舍和教师资源，3—5岁幼儿75人以上的村寨建设一所农村幼儿园，其余的在农村小学增设附设幼儿园。

均衡发展义务教育。建立健全义务教育均衡发展保障机制，合理配置教育资源，因地制宜加快中小学布局调整，办好寄宿制学校，公共教育资源重点向边远农村学校倾斜，积极推进区域内义务教育均衡发展。加强教育信息技术建设，重点加强薄弱学校、农村寄宿制学校的改造。建立对各级政府推进义务教育均衡发展的督导评估、绩效考核和定期表彰制度。建立城乡一体化的义务教育发展机制，统一城乡资源配置和投入标准，在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜。全面改善基本办学条件和提高教育装备水平，大力推进全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件和学校项目建设，加快义务教育学校标准化建设。

基本普及高中阶段教育。继续加强公办高中学校建设，改善办学条件，充分考虑各县教育事业发展水平差距，分层次推进，不断提升普通高中办学质量。鼓励和支持民办高中教育发展，逐步建立政府扶持民办高中发展机制，增加民办高中在校学生比例。鼓励普通高中学校特色化办学，扩大优质高中教育资源，推动普通高中多样化发展，推进培养模式多样化，鼓励学校办出特色，满足不同潜质学生的发展需求。探索建立综合高中办学模式，采取多种方式，为在校生和未升学毕业生提供职业教育。

推进职业教育加快发展。优化中等职业学校布局，构建“1429”的怒江职业教育体系。集中力量在州民族中专学校搬迁建设的基础上筹建怒江职教中心，保留泸水县、兰坪县两所职业中学，恢复福贡县、贡山县职业技术学校办学点。继续完善中职教育惠民政策，认真落实国家中职教育免补政策、云南省对怒江中职农村学生全覆盖补助、家庭经济困难学生资助政策等。拓宽毕业生继续学习通道，完善职业学校毕业生直通升学制度。实施职业学校“双证书”制度，引导职业学校以就业为导向，根据市场设置专业，根据岗位开设课程。将怒江州职业教育中心建设成以高职为龙头、以中职为基础、以成人函授教育和短期职业培训为辅助、中高职一体化的职业教育学校。加强成人高考和自学考试工作，不断提高在职人员的文化和业务素质。

不断提高教育水平。加强教师职业理想和职业道德教育。坚持“国标、省考、县聘、校用”的原则补充新教师，继续采用到省内外招聘紧缺学科教师的方式招聘高中教师，采用“特岗”教师招聘的方式招聘义务教育阶段教师，扩大招聘范围，确保招聘质量。建立和完善教师培养培训机制，加大对教师培训和教育科研的投入，提高教师队伍素质，培养培训和建立国家、省、州、县级中小学幼儿园骨干教师、学科带头人和名校长队伍。完善教师管理和评价制度，推进教师专业发展。完善义务教育质量监测制度。调整各个层次教育之间发展不均衡的状况，努力探索怒江教育发展新模式。推进政府向学校放权，通过建立“管办评分离”制度，明确各级政府责任，推进学校分级管理，规范学校办学行为，发挥社会参与作用，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制。

专栏11 教育发展工程

学前教育。加快推进泸水县新城区幼儿园、福贡县江西幼儿园、兰坪县营盘镇幼儿园等学前教育工程，在29个乡镇各建设一所中心幼儿园，新建扩建51个农村幼儿园。到2020年，学前一年毛入学率达到90%，学前三年毛入学率达到62%。

义务教育。新建72所中小学校4.85万平方米校舍，新建教师周转宿舍1642套5.75万平方米，实施兰坪县营盘镇初级中学、中心完小搬迁。到2020年，适龄儿童小学入学率达到99.5%，初中毛入学率达到99.5%，九年义务教育巩固率达到85%。

高中教育。继续扩建现有6所公办高中学校，扩建校舍2.62万平方米；加大对民办高中的扶持力度，民办高中学校扩建0.5万平方米。到2020年，高中阶段毛入学率达到80%。

职业教育。构建“1429”的怒江职业教育体系，即建好1个怒江职教中心，完善4所县级职业中学，办好29所成人文化技术学校。

二、改善医疗卫生条件

按照保基本、强基层、建机制的要求，提高医疗卫生服务水平，建立健全基本医疗卫生制度，实现人人享有基本医疗卫生服务，促进人口均衡发展。

完善医疗卫生服务体系。加快完善覆盖城乡居民的基本医疗卫生资源，稳步增加基本公共卫生服务均等化经费投入，完善各级各类医疗卫生机构服务体系。大力开展医务人员培养、培训进修和与省内外双向交流工作，加强以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设，大力改善基层办医条件、全面提升基层医疗卫生服务能力。加快推进怒江州人民医院改扩建、兰坪县医院迁建、泸水县人民医院二期工程等项目建设，做好怒江州中医院、怒江州妇幼保健院迁建工作，加强各级医疗卫生机构基础设施建设，提升基本设备配置。继续实施国家基本公共卫生服务等五项医改重点工作和重大公共卫生服务项目，全面推进公立医院综合改革。

提升医疗卫生服务水平。稳步扩展和优化基本公共卫生服务内容，提高服务能力，缩小城乡居民基本公共卫生服务差距。提高妇幼卫生保健服务能力。加强医疗卫生队伍建设，大力开展医务人员培训进修和与省内外双向交流工作。合理规划配置中医医疗机构，鼓励提供和开展中医药服务，大力提升基层中医药服务能力和推广中医药适宜技术，推进农村中医门诊建设，提高村医待遇。大力开展爱国卫生运动，加强艾滋病、结核病、麻风病等重点疾病防治工作。加快紧急医疗救治和医疗卫生信息网络建设，提升突发公共卫生事件应急处置能力，推动优质医疗资源共享。

促进人口均衡发展。引导人口有序流动，统筹人口数量、素质、结构、分布，促进人口分布和经济社会发展布局相均衡。加大对生态脆弱地区的人口调控力度，促进人口分布与资源环境相协调。坚持长期人口均等化发展，加强计划生育服务体系建设，促进计划生育服务管理能力进一步提高，落实全面放开二孩政策，推动生育政策调整稳妥顺利实施。基本实现全民健康公平和病有所医，人均预期寿命在2015年的基础上提高1岁。

三、推进城乡创业就业工作

把促进就业作为经济社会发展的优先目标，形成经济社会发展和扩大就业良性互动的长效机制，实施鼓励创业“贷免扶补”政策，促进城乡劳动者提高素质并逐步实现社会就业更加充分。

努力促进就业增加。继续保持经济的快速增长，最大限度地创造新的就业机会，基本满足城乡劳动适龄人口的就业需求。大力发展劳动密集型产业和企业，将第三产业、中小企业和非公有制经济作为今后扩大就业的主要渠道。通过调整产业结构、加快城市化进程和强化提高劳动力素质，改善劳动力就业结构，提高就业弹性和就业容量，有效减轻结构性失业压力，促进农业剩余劳动力转移。

完善人力资源市场。加快推进各县、乡镇人力资源和社会保障服务中心建设，积极促进劳动力流动，建立基本统一、规范的人力资源市场体系。完善政府对劳动就业的管理手段和相应的法律规章，进一步深化改革劳动人事和户籍管理制度，调整和协调有关就业的政策措施，充分发挥市场对劳动力资源配置的导向作用。

完善就业工作制度。健全州、县、镇、村（社区）就业、创业服务机制，落实好各类就业优惠政策，鼓励自主创业，做好高校毕业生、农民工、城镇困难人员、退役军人、失地人员就业工作。建立城乡统一的人力资源管理制度，实现城乡就业的统筹规划和调控管理。建立城乡统一的积极就业政策和促进创业体系，实现就业普惠、创业争先目标。建立城乡统一的人力资源市场和公共就业服务体系，为城乡劳动者就业创业提供均等化服务。建立城乡统一的就业创业培训体系，提高城乡劳动者素质就业能力。建立城乡统一的用工管理制度，切实维护城乡劳动者的合法权益。

统筹城乡就业。不断深化就业体制，建立统一新型就业制度和公共就业服务体系，实现社会就业比较充分，就业结构比较合理，劳动关系比较和谐，人民安居乐业。到2020年，实现城镇登记失业率控制在4.5%以内，农村富余劳动力转移就业率达到85%以上，动态消除“零就业”家庭。

四、加快完善社会保障体系

坚持“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的基本方针，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设，稳步提高统筹层次，加大财政投入力度，稳步提升社会保障水平。

完善覆盖城乡的社会保障制度。进一步扩大社会保障覆盖范围，健全城乡居民基本养老保险制度，加快实施机关事业单位养老保险制度，完善城镇职工养老保险制度，健全优化基本养老保险关系的转移接续机制，实现养老保险跨地区转移接续。强化失业保险制度预防失业、促进就业功能，探索建立失业保险参保缴费与最低生活保障衔接的办法。全面推进城乡居民大病保险制度，完善城乡居民重特大疾病保障和救助机制。理顺医保管理体制，实现城乡医疗保险一体化。逐步建立工伤预防、工伤康复与工伤补偿相结合的现代工伤保险制度，充分发挥工伤保险预防工伤、促进职业康复的功能。保障和维护妇女儿童权益，继续完善生育保险制度。健全残疾人等特殊人群社会保障和服务体系，完善社会福利制度。健全覆盖城乡的新型社会救助体系，完善低保标准动态调整机制。

完善社会保险体系。继续扩大各项社会保险制度覆盖范围，将城乡各类群体纳入相应的社会保障制度。重点做好农民工、非公有制经济组织从业人员、无雇工个体工商户、灵活就业人员参保工作。研究解决非全日制用工和非正规就业人员参加社会保障问题。稳步提高工伤保险待遇，适时调整工伤保险费率，规范工伤认定程序，严格执行劳动能力鉴定标准，完善工伤预防、补偿、康复三位一体的制度体系。完善和落实被征地农民的养老保障政策。制定激励政策，引导和鼓励各类人员及早参保、长期参保和连续参保。完善国家机关、事业单位养老保险制度改革。

稳步提高社会保障水平。根据经济社会发展情况，统筹提高各项社会保障待遇水平。稳步提高城乡居民养老保险基础养老金待遇水平。有计划、有步骤地逐步缩小城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗三项基本医疗保险制度的待遇差距，按照基金结余控制指标，合理确定基金结余水平。全面开展居民医疗保险门诊统筹和大病补充保险，逐步提高住院、重大疾病医疗保障支付水平。完善工伤保险职业康复标准和伤残辅助器具配置标准，努力提高康复后工伤职工的重返工作岗位的比率，提高工伤保险待遇水平。适当扩大生育保险享受待遇项目，稳步提高生育保险待遇水平，满足生育人员的基本需求。

加快体育文化发展。完善公共体育服务体系，加强体育场馆和社区体育设施建设，鼓励日常健身活动，推动体育场馆设施向全民开放利用，继续实施“七彩云南”全面健身工程、农民体育健身工程。加强公共文化建设，实施文化惠民工程，巩固提升广播电视覆盖“村村通”、“户户通”的建设成果，推进文化馆、体育馆（场）、博物馆、图书馆、电影院、老年活动室、文化网站、文化广场等公共文化体育服务基础设施项目建设。

专栏12 公共服务设施建设

加强社会管理，完善社区设施条件，新建怒江州博物馆、独龙江烈士陵园教育基地、4个县级救灾物资储备仓库、17个乡（镇）就业和社会保障服务中心、18个居家养老服务中心、58个村级社区服务站、35个村组文化活动室。

第十五章注重协调，努力构建新型城镇化格局

按照民族、生态、和谐的理念，以新型城镇化和美丽乡村建设为重点，优化全州新型城镇化布局，打造特色旅游小城镇，加快产城融合，协调好城镇和乡村间的发展关系，推进城乡一体化发展。

一、提升现代城镇体系建设

围绕新型城镇化发展，创新城乡发展模式，推动农业转移人口落户城镇，有序推进全州城镇化发展。

推动农业转移人口落户城镇。充分尊重城乡居民自主定居意愿，实施落户政策，把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。制定具体的农业转移人口落户标准，按照自愿、分类、有序的原则，以保障民权、增加民利为评价标准，以合法稳定就业和合法稳定住所等为前置条件，因地制宜地差别化确定全州各城镇农业转移人口落户制度。积极引导就地、就近城镇化，把小城镇和新型农村社区纳入到城镇化建设体系，鼓励和积极推进怒江州沿边小城镇和村寨就近就地城镇化，加大对此类地区产业发展和人居环境建设的扶持力度。

加快中心城镇发展。有序推进全州城镇化发展，做优区域中心城镇，做精县域中心镇，做特重点乡镇，形成以六库、金顶为中心，以福贡、贡山两县县城为骨干，建制镇为纽带，其余乡镇为基础，规模等级有序、布局合理、功能优势互补、城乡协调发展的城镇体系，加快发展各具特色的城镇经济，吸聚人口向城镇转移。着力推进六库、金顶10万人以上的中心城镇建设，加快上帕万人以上的次级中心城镇建设，积极推进贡山县城搬迁工作，抓好特色乡镇规划和建设。

二、提升城镇吸聚能力

加强市政公用设施和公共服务设施建设，增加基本公共服务供给和服务水平，完善城镇公共服务体系，增强对人口集聚和服务的支撑能力和城镇综合承载能力。

完善城镇公共基础设施。强化城镇公共服务设施体系建设，提高城镇建设和治理水平，实现城镇基础设施建设与城镇化进程协调发展，提高城镇基础设施综合承载能力。推进乡镇市政道路路网改造、道路拓宽、绿化、照明、排污、农贸、市场等公共设施建设。加强市政公用基础设施建设，加快六库新城区8号过境路、福贡县城环城路、六库供水系统工程、城镇污水管网提升等项目建设，推进市镇道路、绿化、亮化、供水工程、污水和垃圾处理设施、综合防灾减灾体系建设，抓好电力、通讯、给排水、天然气等地下管网建设。

完善城镇公共服务体系。根据城镇常住人口增长趋势和空间分布，统筹布局各项公共服务设施。创新公共服务供给方式，引入市场机制，扩大政府购买公共服务规模，实现供给主体和方式多元化。根据经济社会发展状况和财力水平，逐步提高城镇居民基本公共服务水平，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展。

三、提升城镇可持续发展能力

立足区域，准确定位各城镇发展的定位和方向，强化产业支撑能力，推进特色城镇建设，加快美丽乡村建设。

积极引导产城园融合发展。构建产城园融合支撑跨越发展的产业体系，打造产城园融合经济发展圈。加快推进六库—上江城乡一体化建设，大力推进六库新老城区建设，积极做好泸水县撤县建市工作，培育全州经济发展核心区域。把兰坪县城打造成为东部民族文化、旅游、商贸物流等集散中心及滇西北有色金属加工、交易的中心城镇，把福贡、贡山两个县城建设成为多民俗生态旅游和沿边开放重镇，把片马建设成边境合作产业和旅游的重点城镇，把老窝、通甸建设成为服务工业园区的中心集镇，把营盘建设为水电开发和沿江物流的中心集镇，把独龙江、丙中洛、石月亮、匹河等乡镇建设成为民俗文化、生态旅游的中心集镇。

强化特色城镇建设。在打造重点城镇的基础上，统筹建设其他特色小城镇，推进特色城镇发展，加强历史文化遗产的保护与发展，积极推进沿边和少数民族城镇、村寨发展，建设生态环境良好、文化内涵丰富、风貌特征鲜明的特色城镇。

加快推进美丽乡村建设。推动城乡协调发展，健全农村基础设施投入长效机制，建设秀美、富裕、魅力、幸福、活力、宜居的美丽乡村。把新农村建设纳入城镇化建设体系进行统筹发展。科学规划村庄布局，加大农村基础设施和环境综合整治投入，加快城镇公共服务向农村覆盖，改善农村人居环境。突出农村特色，传承历史文化，建设美丽宜居新农村。打造一批人口集中、设施齐全、商品集散的中心村、生态村、旅游村。

四、提升城乡人居环境

深入推进宜居城乡建设，持续开展全州城乡人居环境提升工程。着力提升怒江州中心城镇城区的辐射带动功能，改善城乡接合部和小城镇人居环境，加强保障性安居工程建设，为人民群众营造山清水秀、环境优美、生态宜居、安全舒适、高效便捷的人居环境。

提升中心城区功能。强化中心城镇产业服务、信息集散等功能，提升中心城区的辐射带动功能。完善中心城区功能组合，推动公共服务、办公、居住、公园绿地与交通站点的合理布局。实施好城镇地下综合管廊、供水工程及配套管网工程建设等项目，推进六库城区路灯亮化改造升级、福贡县六乡一镇街道美化绿化亮化特色化、福贡县江西片区基础设施建设、上帕镇市政道路改造工程、丙中洛镇市政建设、兰坪县乡镇街道工程、泊车位建设、城市景观生态建设工程等项目建设。

加强环境整治。促进城乡接合部社区化发展，增强服务城市、带动乡村、承接转移人口功能。加快城区基础设施和公共服务设施向城乡接合部地区延伸覆盖。规范建设行为，针对居住条件、环境卫生、建筑风貌、治安治理等方面，加强环境整治和社会管理综合整治，改善生活居住条件。推进小城镇环境整治，提升小城镇规划建设和管理服务水平，促进社区化发展，增强服务城市、带动农村、承接转移人口的功能。推进小城镇市政公用设施建设，改造提升农贸集贸市场，加大小城镇面貌整治力度，以供水污水和生活垃圾处理设施建设、沿街建筑立面控制、绿化美化、环境卫生等为重点，加大小城镇面貌整治力度，切实解决小城镇环境“脏、乱、差”问题。

优化提升旧城功能。按照改造更新与保护修复并重的要求，健全旧城提升改造机制，优化提升旧城功能。加快清理临危建筑、违旧建筑和私搭乱建建筑，逐步改造拆除损害市容市貌、破坏公共空间、妨碍市民生活、干扰城市发展的城中村、旧居住区，加大旧城区基础设施建设，全面提升人居环境。实施好旧城房地产开发项目，大力推进六库老城区、兰坪县金顶镇旧城区改造建设，完善道路、绿化、给水、排污等市政基础设施。

加强保障性安居工程建设。加快城镇保障性安居工程建设，加强棚户区改造工作力度，广泛细致地宣传棚户区改造政策，按照“政府引导、群众自愿、市场运作”的原则，采取货币补偿、组织棚户区居民自主购买商品住房、政府购买商品住房进行安置等多种方式，鼓励棚户区居民自愿选择货币化安置，加快推进棚户区改造工作进程，确保让更多群众受益，有效改善城镇群众居住条件。加大农村危房改造及地震安居工程建设力度，有序推进农村危房改造建设，确保农村危房改造质量。积极推广农村建筑节能和抗震设防技术，不断改善农村居民居住条件。

第十六章深化改革，不断增强跨越发展的动力和活力

以处理好政府和市场关系为核心，更加注重改革的系统性、整体性、协调性，更加注重社会主义市场经济改革取向，更加注重发挥市场经济体制改革的牵引作用，以改革促结构优化，以改革促民生改善，以改革促公平正义，使改革红利更多更公平地惠及全州人民。

一、深化重点领域和关键环节改革

贯彻落实党中央、国务院、省委、省政府和州委关于深化改革的决策部署，继续深化重点领域和关键环节改革，正确、准确、有序、协调推进各项改革。加快推进经济体制改革、农村综合改革、现代企业制度改革、投融资体制改革、财税体制改革、沿边金融综合改革、资源性产品价格改革。继续深化行政审批制度改革、教育领域综合改革、医药卫生体制改革、科技创新体制改革、文化体制改革、社会治理体制改革。加快结构性改革，以旅游、能源、矿冶、特色生态农业等为重点，大力推进供给侧改革，破解经济社会发展的体制机制瓶颈制约，为全州经济社会发展注入新活力。

二、提升政府宏观调控能力和水平

充分发挥战略和规划的引导作用，综合运用财政、产业、价格等经济、法律手段和必要的行政手段，引导市场主体预期，促进全州经济平稳运行和经济结构优化升级。围绕处理好政府与市场、政府与社会、政府层级间的关系，把该放的权限放开到位，把该管的事管好，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。提高政府宏观调控能力，充分发挥政府经济调节、市场监管的作用，促进经济结构调整和生产力布局优化。健全经济形势分析研判机制，及时发现苗头性、倾向性、潜在性问题，提高经济运行预判研判，加强政策储备。加强以煤电油气运为重点的要素保障，完善经济运行风险处置预案。健全政府定价制度，加强成本监审和成本信息公开，推进政府定价公开透明。完善现代统计体系，运用统计云、大数据技术，提高经济运行信息的及时性和准确性。

三、深化行政审批体制改革

更加注重社会管理和服务，把财力、物力等公共资源更多地向公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面倾斜，以综合环境大改善来促进政府职能转变到位。建立政府权力清单、责任清单、负面清单管理制度，完善政务和各领域办事公开制度，激发市场活力，打造法制、责任、阳光、效能、服务政府。继续深化行政审批改革，承接好省级下放的各类审批事项，大力清理和精简州、县级行政审批事项，全面梳理和公开公共服务事项目录，坚决砍掉各类无谓的证明和繁琐的手续，着力减少前置审批环节。加强政务服务体系建设，加快政务大厅功能升级，大力推进办事流程简化优化和服务方式创新，探索将部门分设的办事窗口整合为综合窗口，变“多头受理”为“一口受理”。加强网络审批系统建设，扎实推进网上办理和网上咨询，加强服务能力建设和作风建设，切实简化优化公共服务流程，大力推进大众创业、万众创新。加大“四规合一”工作力度，推进各规划冲突协调及处理，建立县域总体数据库，开发数据库综合应用和共享平台，推进以“多规合一”县域大数据平台为支撑的多部门整合并联审批。

四、优化企业发展环境

开展降低实体经济企业成本行动，优化运营模式，增强盈利能力。限制政府对企业经营决策的干预，减少行政审批事项。清理和规范涉企行政事业性收费，减轻企业负担，完善公平竞争、促进企业健康发展的政策措施。加快形成统一开放、竞争有序的市场体系，建立公平竞争保障机制，打破地域分割和行业垄断。合理配置资源，促进人才、资金、科研成果等在不同区域和不同行业间有序流动。积极发展混合所有制经济，推动国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股，鼓励国有经济和其他所有制经济发展成混合经济，允许非国有资本参与国有投资项目。支持非公有制经济发展，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业，鼓励有条件的私营企业建立现代企业制度。建立健全中小企业投融资机制，积极实施“抓大壮小扶微”工程，鼓励和支持小微企业开展研发活动，提高自主创新能力，推动小微企业做大做强。推进“三证合一”，落实支持民营经济和中小企业发展的改革措施，进一步增强市场活力。

五、深化投融资体制改革

加快构建市场引导投资、企业自主决策、融资方式多样、中介服务规范、政府宏观调控有效的新型投融资体制。创新融资方式拓宽融资渠道，建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制，全面开放投资领域，大幅放宽民间投资市场准入，鼓励民间投资。创新重点领域投融资机制，建立“一库（路）一策”、“一项目一策”等激励机制，在生态环保、农业水利、市政设施、交通、能源设施、信息和民用空间设施、社会事业等重点领域细化吸引社会投资的政策措施，形成政府、企业、社会资本多元投入格局，鼓励和吸引社会资本特别是民间资本通过政府和社会资本合作（PPP）模式参与怒江开发建设。创新银行业金融机构支持怒江重点领域重大工程项目体制机制，积极开展信贷产品创新、担保创新和融资模式创新，完善差别化信贷政策，建立为重大工程项目提供一揽子金融服务体系，健全工作机制和项目清单，加强沟通协调，确保重大项目建设的可持续性。

第四篇保障措施

第十七章加强领导，为实现“十三五”规划提供坚强保证

全面实现“十三五”时期的目标任务，关键在于加强和改善党的领导。各级党委必须深化对发展规律的认识，提高领导能力和水平，推进治理体系和治理能力现代化，更好推动经济社会发展。

一、充分发挥党的领导核心作用

加强党对经济社会发展的领导。各级党委（党组）要切实发挥协调各方、总揽全局的领导核心作用，加强制度化建设，改进工作体制机制和方式方法，强化全委会决策和监督作用。提高决策科学化水平，完善党委研究经济社会发展战略、定期分析经济形势、研究重大方针政策的工作机制，健全决策咨询机制，完善信息发布制度。

加强领导班子和干部队伍建设。加强各级领导班子建设，大力培养少数民族干部、年轻干部、妇女干部、党外干部，优化领导班子知识结构和专业结构，提高专业化水平。深化干部人事制度改革，完善政绩考核评价体系和奖惩机制，推动各级领导班子和领导干部树立正确政绩观，推进干部“能上能下”，保持干部队伍的活力，建设高素质干部队伍，更好地肩负起带领群众脱贫致富奔小康的重任。全面落实科教兴州战略，全面落实尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的方针，创新人才体制和政策，清除人才流动障碍，完善人才评价激励机制和服务保障体系，大力培养、引进、使用各类人才，为怒江发展增添动力。

加强党的基层组织建设。认真落实党建工作责任制，全面推进学习型、创新型、服务型党组织建设，扩大党组织的覆盖面，加强和改进党员发展工作，选好配强基层党组织带头人，提高基层党员干部的能力，改进和创新活动方式和内容。引导干部和人才流向基层，项目和资金投向基层，打通服务群众“最后一公里”，增强基层党组织的凝聚力、创造力和战斗力。

推进党风廉政建设和反腐败斗争。坚持全面从严治党、依规治党，严明党的纪律和规矩，落实党风廉政建设主体责任和监督责任，坚持有腐必惩、有贪必肃，依法依纪严惩腐败。深入贯彻《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》，强化权力运行制约和监督，构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制，实现干部清正、政府清廉、政治清明，为经济社会发展营造良好政治生态。

发挥共产党员的先锋模范作用。广大党员特别是党员领导干部要强化理论武装，坚定理想信念，践行党的宗旨，带头贯彻党的群众路线，虚心拜群众为师，真心实意帮助群众解决困难和问题，始终保持与人民群众的血肉联系。自觉加强学习，刻苦钻研业务，练就过硬本领，努力成为各行各业的行家里手和工作骨干。带头尊法学法守法用法，善于运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，依法保障人民群众的各种权益，让发展成果惠及各族群众。

二、调动各方面的积极性、主动性、创造性

充分发扬民主，提高动员、团结、组织群众能力，加强经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益问题的协商，激发人民群众主人翁精神。加强思想政治工作，创新群众工作体制机制和方式方法，健全完善联系群众的工作机制，充分发挥工会、共青团、妇联、关心下一代工作委员会等群团组织的桥梁纽带作用，综合运用法律、政策、经济、行政等手段正确处理人民内部矛盾。高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持马克思主义指导地位，加大党的政策宣传力度，加强精神文明建设，弘扬社会主义核心价值观，传播社会正能量，重视运用互联网、微博、微信等新兴传媒和技术手段，巩固壮大主流舆论阵地。巩固和发展最广泛的爱国统一战线，全面落实党的知识分子政策、民族政策、宗教政策和侨务政策，充分发挥工商联、侨联、无党派人士的作用，深入开展民族团结进步宣传教育，积极引导宗教与社会主义社会相适应。

三、运用法治思维和法治方式推动发展

全面提高依法执政，依规治党的能力和水平。加强党对人大工作的领导，支持人大依法履行监督职能，提高立法质量，健全和完善自治条例和单行条例。支持政府依法行政，运用法律手段管理经济社会活动。弘扬社会主义法治精神，大力开展法治宣传，增强全社会尊法学法守法用法观念，提高公职人员运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，在全社会形成良好法治氛围。

四、构建全民共建共享的社会治理格局

推进平安怒江建设，完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。建立人口基础信息库、完善社会信用体系，健全社会心理服务体系和疏导机制、危机干预机制，健全利益表达、协调、保护机制，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。完善社会治安综合治理体系，落实重大决策社会稳定风险评估制度，完善社会矛盾排查预警和调处化解综合机制，加强和改进信访调解工作，预防化解矛盾纠纷，依法惩治违法犯罪活动，维护社会秩序。增强安全生产意识，落实安全生产责任制，预防重特大安全生产事故。加强防灾减灾能力建设，健全和完善自然灾害预警、动员、应急、救助体制，加强全民减灾防灾宣传，维护人民生命财产安全。支持驻军和武警部队建设，增强国防动员能力，健全边境处突和应急处置机制，加强非政府组织管理，依法严密防范和严厉打击敌对势力渗透颠覆破坏、暴力恐怖、民族分裂、极端宗教活动，坚决维护国家安全。

第十八章落实责任，强化规划实施保障

《纲要》是未来五年怒江州经济社会发展的行动纲领，依法经过怒江州人民代表大会审议批准，具有法律效力。要建立健全《纲要》实施保障机制，举全州之力，集全民之智，确保各项目标任务顺利完成。

一、坚持规划统领

《纲要》是全州国民经济和社会发展战略性、纲领性、综合性的规划，是制定全州各级各类规划、国民经济和社会发展年度计划以及有关政策的重要依据。全州各级各部门要自觉服从，严格执行，切实维护《纲要》的统领地位和权威性、严肃性。

《纲要》提出的目标任务，由州内各县总体规划、州级重点专项规划和部门专项规划细化和落实。各县总体规划要做好与《纲要》发展战略和主要目标任务的衔接。州级重点专项规划和部门专项规划要细化《纲要》确定的专项发展目标、重点任务、重大工程和项目、重大改革和政策。年度计划要根据《纲要》，结合年度经济运行情况，合理确定年度发展目标。

专栏13 重点专项规划

1.怒江州城镇发展“十三五”规划

2.怒江州土地利用总体规划（2016—2020年）

3.怒江州环境保护“十三五”综合规划

4.怒江州生态文明建设“十三五”规划

5.怒江州综合交通发展“十三五”规划

6.怒江州工业发展“十三五”规划

7.怒江州农业发展“十三五”规划

8.怒江州林业发展“十三五”规划

9.怒江州山地特色生态畜牧业发展规划（2016—2020年）

10.怒江州水利发展“十三五”规划

11.怒江州基本公共文化服务体系建设规划（2016—2020年）

12.怒江州教育事业发展“十三五”规划

13.怒江州卫生事业发展“十三五”规划

14.怒江州人口发展“十三五”规划

15.怒江州旅游发展“十三五”规划

16.怒江州能源发展“十三五”规划

17.怒江州区域发展和扶贫攻坚“十三五”规划

18.怒江州民政事业发展“十三五”规划

19.怒江州商务发展规划纲要（2016—2020年）

20.怒江州人力资源和社会保障事业发展“十三五”规划

专栏14 一般规划及专项规划

1.怒江州综合运输“十三五”发展规划及四县交通运输发展规划

2.怒江州“十三五”“互联网+”发展规划

3.怒江州内贸行业发展规划（2016—2020年）

4.怒江州“十三五”口岸发展规划

5.怒江州“十三五”科技创新规划

6.怒江州生物产业发展规划（2016—2025年）

7.高黎贡山国家级自然保护区总体规划（修编）

8.怒江州防灾减灾“十三五”规划

9.怒江州地面数字电视广播覆盖网发展规划（2016—2020年）

10.怒江州傈僳族、普米族、怒族总体发展规划(2016—2020年)

11.怒江州泸水县白族支系“勒墨人”总体发展规划(2016—2020年)

12.怒江州兰坪县白族支系“那马人”总体发展规划(2016—2020年)

13.怒江州扶持景颇族支系“茶山人”发展规划（2016—2020年）

14.怒江州扶持人口较少民族发展规划（2016—2020年）

15.怒江州草果产业发展规划（2016—2020年）

16.怒江州沿边开发开放战略规划（2016—2020年）

17.怒江州养老服务事业发展“十三五”规划

18.怒江州“十三五”税源增长规划

19.怒江州电力发展“十三五”规划

20.怒江国家公园总体规划

21.怒江州兰坪县澜沧江干热河谷特困四乡镇连片开发扶贫规划（2016—2020年）

22.怒江州泸水县北部特困三乡连片开发扶贫规划（2016—2020年）

23.怒江片马边境经济合作区总体规划

24.怒江州矿产资源开发利用“十三五”规划

25.怒江州易地扶贫搬迁“十三五”规划

26.怒江州兴边富民工程“十三五”规划

27.怒江州以工代赈“十三五”规划

28.怒江州大中型水库移民后期扶持“十三五”规划

29.怒江州小型水库库区和移民安置区扶助项目“十三五”规划

30.怒江州成品油分销体系“十三五”发展规划

31.怒江州“十三五”配电网规划

32.怒江州“十三五”输电网规划

33.怒江州主要污染物总量控制“十三五”规划

34.怒江州大气污染防治“十三五”规划

35.怒江州水污染防治“十三五”规划

36.怒江州兰坪县重金属污染防治“十三五”规划

二、明确实施责任

切实加强组织领导，明确实施责任，强化制度、规划和政策的综合协调，促进规划联动，统筹推进实施。

《纲要》提出的预期性指标，主要是通过市场主体的自主行为实现，各级各部门要完善市场机制和利益导向机制，营造良好环境，激发市场主体的积极性和创造性，引导市场主体行为与规划意图保持一致。

《纲要》提出的约束性指标和战略任务，由州人民政府分解细化，由州、县各部门按照统筹协调、分工负责的原则认真落实。牵头部门要落实责任，各有关部门要按职能职责积极配合，切实保障《纲要》主要目标和任务顺利完成。

专栏15 部门责任分工

约束性指标

1.户籍人口城镇化率（州公安行政主管部门牵头负责）；

2.固定互联网宽带接入用户（州通信行政主管部门牵头负责）；

3.新增劳动人口平均受教育年限（州教育行政主管部门负责）；

4.九年义务教育巩固率（州教育行政主管部门负责）；

5.农村贫困人口脱贫（州扶贫行政主管部门负责）；

6.基本养老保险参保率（州人力资源和社会保障行政主管部门牵头负责）；

7.安居工程建设：城镇保障性安居工程、农村危房改造和抗震安居工程（州住房和城乡建设行政主管部门牵头负责）；

8.耕地保有量（州国土资源行政主管部门负责）；

9.万元GDP用水量降低（州水务行政主管部门牵头负责）；

10.非石化能源占一次能源消费比重（州能源行政主管部门牵头负责）；

11.单位GDP二氧化碳排放量降低率（州发展改革行政主管部门牵头负责）；

12.单位GDP能耗降低率（州工业和信息化行政主管部门牵头负责）；

13.主要污染物减排：二氧化硫降低率、化学需氧量降低率、氨氮降低率、氮氧化物降低率（州环境保护行政主管部门牵头负责）；

14.森林增长：森林覆盖率、森林积蓄量（州林业行政主管部门牵头负责）；

15.县级及以上城市空气质量优良天数比例（州环境保护行政主管部门牵头负责）；

16.地表水质量（州环境保护行政主管部门牵头负责）。

战略任务

1.整合力量，坚决打赢脱贫攻坚战（州扶贫行政主管部门牵头负责）；

2.强化基础，突破发展制约瓶颈（州发展改革、能源、交通运输、水务、工业和信息化行政主管部门牵头）；

3.发挥优势，切实加强优势资源向支柱产业转化（州发展改革、农业、工业和信息化、商务、旅游发展、文化、科技、金融、住房和城乡建设等行政主管部门牵头负责）；

4.聚焦民生，全面推进基本公共服务均等化（州人力资源和社会保障、民政、卫生计生、教育、文化、体育、新闻出版广电等行政主管部门牵头负责）；

5.加快发展，推动民族团结进步示范州建设（州民族宗教行政主管部门牵头负责）；

6.突出重点，扎实推进生态文明排头兵先行区建设（州发展改革、环境保护、林业、水务、住房和城乡建设行政主管部门牵头负责）；

7.扩大开放，全力打造通缅达印辐射基地（州发展改革、商务、片马边合区行政主管部门牵头负责）；

8.注重协调，努力构建新型城镇化格局（州住房和城乡建设、发展改革、公安行政主管部门牵头负责）；

9.深化改革，不断增强跨越发展的动力和活力（州发展改革等行政主管部门牵头负责）。

三、强化政策统筹

围绕《纲要》提出的发展目标和发展战略重点，着眼于发展的关键领域和薄弱环节，强化政策导向，制定和完善财税、金融、土地、环保、投资、产业、改革、开放、人才、民生、价格等政策、严格政策出台相关规定和程序，加强各项政策间的衔接协调和配合，形成政策合力，保障实施效果。

适时完善政府投资管理办法，着力优化投资结构，科学界定政府投资范围。针对怒江实际情况，凸显边境、民族、贫困地区，重点加大对民生和社会事业、农业农村的主导投入力度，加大对重点领域改革的支持力度。

四、加强监测评估

对《纲要》主要目标和主要任务、重要政策的制定实施进展和效果，以及重大工程和重大项目的推进情况检测评价、跟踪落实。

落实监测监督制度。州、县各部门要加强对《纲要》实施情况的跟踪分析，特别要对重要发展目标进行监测，对战略重点任务实施情况进行分析，对重大项目进展情况进行跟踪。建立健全重大事项报告制度，及时报告《纲要》落实进展情况，自觉接受州人大及州政协的监督检查。根据《纲要》实施情况，选择重点行业、确定年度重点任务，开展重点督查。

健全规划评估制度。实行编制部门自行组织评估和引入第三方评估相结合的方式，《纲要》实施中期阶段，要组织对《纲要》重要目标、战略重点任务、重大改革和政策、重大工程项目的实施进展情况进行中期评估，并报州人大常务委员会。《纲要》实施期满，要开展总结评估，为编制下一个五年规划打好基础。州人民政府确定并审批发布的“十三五”各项专项规划，要组织开展阶段评估和总结评估。

完善规划修订机制。当环境发生重大变化或其他重要原因，使实际经济运行、社会发展与规划目标发生较大偏离时，或国家、省调整相关指标等，需要对《纲要》进行修订或调整的，由州人民政府提出方案，报州人大常委会审议批准。

“十三五”规划是怒江州与全省、全国同步全面建成小康社会具有决胜意义的一个五年规划。全州各族人民要更加紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围，高举中国特色社会主义伟大旗帜，认真贯彻落实党的十八届五中及省委九届十二次全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，在中共怒江州委的坚强领导下，紧紧围绕把怒江建设成为民族团结进步边疆繁荣稳定示范州、生态文明排头兵建设的先行区、对缅印辐射重要基地的目标，解放思想，抢抓机遇，努力开创跨越式发展新局面，为实现“十三五”规划和全面建成小康社会宏伟目标而努力奋斗！

怒江州“十三五”规划名词解释

1.“五位一体”总体布局：必须更加自觉地把全面协调可持续作为深入贯彻落实科学发展观的基本要求，全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局，促进现代化建设各方面相协调，促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调，不断开拓生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

2.“四个全面”战略布局：全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党。

3.国家“一带一路”发展战略：“一带一路”分别指的是丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路。“一带一路”倡议具体包括以下几条线路：中蒙俄经济带。主要通过环渤海、东北地区与俄罗斯、蒙古等国家的交通与能源通道，并向东连接日本和韩国，向西通过俄罗斯连接欧洲。新亚欧陆桥经济带。通过原来的亚欧大陆桥向西通过新疆连接哈萨克及其中亚、西亚、中东欧等国家。中国-南亚-西亚经济带。通过云南、广西连接巴基斯坦、印度、缅甸、泰国、老挝、柬埔寨、马来西亚、越南、新加坡等国家；通过亚欧陆桥的南线分支连接巴基斯坦、阿富汗、伊朗、土耳其等国家。海上战略堡垒：分别由环渤海、长三角、海峡西岸、珠三角、北部湾等地区的港口、滨海地带和岛屿共同连接太平洋、印度洋等沿岸国家或地区。

4.孟中印缅经济走廊：孟中印缅经济走廊倡议是2013年5月国务院李克强总理访问印度期间提出的，得到印度、孟加拉国、缅甸三国的积极响应。孟中印缅经济走廊辐射作用将带动南亚、东南亚、东亚三大经济板块联合发展。中国西南、印度东部、缅甸、孟加拉相对而言均不发达，邦省级别的合作动力有限，而将打造“经济走廊”上升至国家层面，能够通过四国延伸带动亚洲经济最重要三块区域的联动发展。

5.云南发展的“三大战略定位”：努力成为我国民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心。

6.四规合一：四规即国民经济和社会发展规划纲要、城乡规划、土地利用总体规划、环境保护和生态建设规划。“四规合一”是探索规划编制和管理机制，形成国民经济和社会发展规划纲要为统领、城乡规划、土地利用总体规划、环境保护和生态建设规划为重要支撑的有机统一、相互衔接的规划体系，实现一个县（市、区）“一本规划一张蓝图”。

7.“互联网+”：代表一种新的经济形态，即充分发挥互联网在生产要素配置中的优化和集成作用，将互联网的创新成果深度融合于经济社会领域之中，提升实体经济的创新力和生产力，形成更广泛的以互联网为基础设施和实现工具的经济发展新形态。

8.政府和社会资本合作（ppp）机制：英文直译为公私伙伴关系,指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

9.生态功能区：是指国家为了保护自然环境和自然资源，促进国民经济的持续发展，将一定面积的陆地和水体划分出来，并经各级人民政府批准而进行特殊保护和管理的区域。

10.贫困群众“两不愁三保障”：农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全有保障。

11.贫困群众“六有、四通”：贫困农户要实现有饭吃、有水喝、有房住、有学上、有医疗、有产业“六有”，实现村内通路、通电、通广播电视、通电信网络“四通”。

12.三出境一出省七出州通道：三出境是指泸水县片马出境至缅甸密支那公路、福贡县亚坪至缅甸葡萄公路、贡山县马库至缅甸葡萄公路；一出省是指滇藏新通道即为怒江方向贡山县丙中洛至滇藏界（吉瓦图）公路；七出州是指保山至泸水高速公路、剑川至兰坪公路、维西至兰坪公路、泸水至腾冲公路、福贡至维西公路、丽江至兰坪公路、德钦至贡山公路。

13.“五横三纵二联”的国省干线公路网：“五横”是指S212（独龙江公路+德贡公路）、G353（福维公路）、S332（河中公路+丽兰公路石通段）、S316（福兰公路+兰剑公路）、S319（六片公路）+S232（六兰公路）；“三纵”是指：G219（腾泸公路+六丙公路+丙察公路）、S211（白营公路+营漕公路）、G215（维通公路+通兰公路+兰云公路）；二联是指G357（金六公路）、S233（六曼公路）。

14.产城融合：是指产业与城市融合发展，以城市为基础，承载产业空间和发展产业经济，以产业为保障，驱动城市更新和完善服务配套，以达到产业、城市、人之间有活力、持续向上发展的模式。

15.“三网融合”：是指电信网、计算机网和有线电视网三大网络通过技术改造，能够提供包括语音、数据、图像等综合多媒体的通信业务。

16.滇西北“4+2”旅游区域合作：指滇西北怒江州、大理州、迪庆州、丽江市加保山市、德宏州的旅游区域合作。

17.环老居山四州市五县区域旅游合作：指怒江州、大理州、迪庆州、丽江市四州市与剑川县、云龙县、兰坪县、玉龙县、维西县五县的旅游区域合作。

18.4A级景区（国家AAAA级旅游景区）：国家旅游景区等级划分五级，从高到低依次为AAAAA、AAAA、AAA、AA、A级旅游景区。AAAA级是仅次于AAAAA级的旅游景区质量等级。

19.GAP：GAP是Good Agricultural Practices 的缩写，中文意思是"良好农业规范"。从广义上讲，良好农业规范(GAP)作为一种适用方法和体系，通过经济的、环境的和社会的可持续发展措施，来保障食品安全和食品质量。它是以危害预防、良好卫生规范、可持续发展农业和持续改良农场体系为基础，避免在农产品生产过程中受到外来物质的严重污染和危害。该标准主要涉及大田作物种植、水果和蔬菜种植、畜禽养殖、牛羊养殖、奶牛养殖、生猪养殖、家禽养殖、畜禽公路运输等农业产业等。